央地博弈

　　1988年,宪法修正案第二条获全国人大通过,规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这之后,地方政府与中央政府围绕土地使用收益展开了博弈。

　　1989年,财政部颁发《国有土地使用权有偿收入管理暂行实施办法》,规定城市土地出让收益的20%留给地方政府,用作城市建设和土地开发费用,其余80%按四六分成,中央政府占40%,地方政府占60%。

　　“中央政府共可获得出让收入的32%,地方政府共可获得出让收入的68%。然而地方政府对此持消极态度,期望所有的出让收益都留归地方。”国务院发展研究中心“中国城市化进程与政策”课题组提供给本刊的一份研究报告中写道。

　　中央政府不久作出“巨大让步”。财政部规定,将中央财政从土地使用权出让中分得的部分,对不同城市按85%～99%的比例返还给城市政府,返还期为两年。

　　“尽管如此,地方政府仍采用各种对策以减少中央财政的分成。”前述研究报告称,“主要策略有:一是继续强化实物地租形式,即降低土地出让金标准,代之以要求开发商出资进行基础设施等的配套建设,以尽量使'肥水不外流’;二是转换概念,化整为零,将土地出让收益分成多个部分,其中用于和中央分成的部分作为土地使用权出让金,其余部分则为土地开发费和各种配套费;三是设法使土地出让收入隐形化,如瞒报和少报等;四是'优惠’地价引资,以损失土地收益的代价获取政绩;五是随意下放土地审批权,激励下级政府层层截留土地收益。”

　　1994年,中央政府实行分税制改革,大幅度提高中央财政收入占全国财政收入的比重。与此同时,将城市土地收益全部列入地方财政收入。

　　在财权层层向上集中,事权层层向下转移的制度框架内,地方政府对“土地财政”的欲望日益膨胀。国务院发展研究中心农村部研究员刘守英在对浙江省一些地区的调查中发现,地方政府热衷城市扩张的一个主要原因是:它可以使地方政府财政税收最大化。发达地区政府财政的基本格局是:预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。土地的出让收入及以土地抵押的银行贷款,成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。

　　“1998年至今,绍兴县和义乌市分别作了3次城市规划修编,将城市规划面积分别扩大了30至40平方公里。”2005年,刘守英在向“健康城市化与城市土地利用”研讨会提交的一篇论文中称,“在绍兴、金华和义乌,去除难以准确统计的土地收费,土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%,而出让金净收入占预算外收入的60%左右。几项加总,从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上,发达地区的地方财政成为名副其实的'土地财政’。”

　　在中国现行土地管理制度下,农村集体土地只有被征收为国有土地之后,才能用于非农建设。如规定经营性建设用地不属于公共利益事项,政府部门不能为此征收农地,“土地财政”就有“断炊”之虞。

　　拆迁经济

　　《拆迁条例》适用于城市不动产的征收和征用,它使拆迁人获得强势地位。

　　《条例》规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的,可向人民法院起诉;拆迁人依照条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。

　　现行《拆迁条例》是2001年国务院对1991年版《条例》进行修订后颁布的,这之前的2000年,《立法法》第八条规定,对非国有财产的征收只能制定法律。

　　“国务院这个(条例)不是法律,国务院制定的东西只能叫行政法规,法律只能是全国人大或者其常委会制定的。”北京华一律师事务所合伙人夏霖2009年12月30日在搜狐网“拆迁条例修改研讨会”上发表评论,“2001年刚刚出台《立法法》,刚刚宣布征收非国有财产用法律来设定,2001年马上又出台一个《拆迁条例》,是直接违法的。”

　　2002年1月20日,北京宣武区宣武门外大街被数百人围堵,他们是新版《拆迁条例》试水后波及的第一批北京市民。本刊记者赴现场采访时,听到这些被拆迁居民对新条例的不满:“只补十来万块钱,我们能搬到哪里？”

　　新条例抹去了旧条例按户口因素作为确定安置面积的标准、对房屋使用人进行实物安置的内容,而是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积,通过房地产价格评估确定货币补偿金额。这样,备受开发商诟病的被安置人因对安置房屋地点等条件不满,迟迟不搬迁,影响拆迁进度的情况就很难发生,被拆迁居民拿钱走人,被直接推向市场。

　　许多居民住宅面积小,获得的补偿也少,一旦被拆迁,就不得不负债购房——围堵宣武门外大街的被拆迁居民多属这种情况。

　　对此,北京市宣武区政府的一位负责人当时接受本刊记者采访时表示:“居民对新政策还有一个逐步理解和接受的过程,居民住房条件的改善也有一个过程,不是靠一次拆迁就能够完全实现的。”

　　行政强制力与低成本的货币补偿配合,使推土机开得更加畅快。拆迁致贫、拆迁致死等恶性事件在一些地方被不断制造出来,同时,拆迁也制造了极为可观的GDP与“土地财政”。其背后,是社会财富的大规模转移——由弱者向强者集中。

　　《土地管理法》为《拆迁条例》提供了支持。该法第五十八条规定了五项可以收回国有土地使用权的情形,包括“为公共利益需要使用土地的”(第一项)或“为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的”(第二项)。这表明,强制性收回国有土地使用权的行为,可以在非公共利益的“实施城市规划进行旧城区改建”的活动中发生。

　　2004年3月由全国人大通过的宪法修正案第二十条和二十二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。

　　同年8月,全国人大常委会根据宪法修正案,对《土地管理法》中有关土地“征用”的内容作了相应修改,但不涉及《土地管理法》第五十八条的内容。

　　“如果取消了旧城区改建的这一条,那就什么也做不了了”,一位地方官员向本刊记者举例说明,“修马路,把马路两边的地一卖,钱就有了,靠的就是这一条。”

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