研究：迎接中国的城市化挑战

　　集中化的好处

　　现在采取的行动将不可逆转地塑造中国的城市格局，并对一大批人今后许多年的生活产生远远超过本研究所涉及范围的影响。我们的访谈、模型和分析表明，集中式的城市发展模式（“超大城市型”和“中心辐射型”情形）能实现城市化的收益和负担之间的最佳权衡4。但是，如果要实施此类政策，则必须刻意扭转目前的发展格局，即：中型城市地区不成比例的增长。

　　与其他许多国家不同的是，从20世纪90年代以来，中国大城市（尤其是上海）的表现就一直优于较小的城市。我们没有发现有任何迹象表明这种情况会改变。中国的大城市除了具有天然的规模效益外，还拥有经验非常丰富的市级领导人，他们都是在政治体系中一级级提拔上来的官员，管理过中小城市、省份，甚至国家部一级机构。官员的升迁在很大程度上取决于政绩，尤其是对 GDP 增长的推动，最好的官员被派到最大的城市。

　　规模还带来了很多内在的优势。中国最大的城市拥有卓越的基础设施和很大的市场，吸引了大批跨国公司来到这些城市中心，它们带来了更激烈的竞争、新技术和商业做法，还带来了更高附加值的工作。因此，在过去15年，这些城市吸引了绝大多数的外国直接投资。由于在这些城市的中国企业遭遇了更为激烈的全线竞争，它们必须不断地提高业绩。由于家门口就是巨大的市场，它们更容易建立规模经济。由于上述因素以及其他一些因素，到2025年，如果采取集中式的城市化方案，人均 GDP 的增长将比采取其他城市化方案高出20%左右。分散模式（“分布式增长型”和“小城镇主导型”情形）将显著稀释这些效应。

　　此外，在中国，教育资金是由城市政府提供的，因此大城市能够提供最好的教育质量。中国最好的40所大学中，28所都在6个最大的城市，仅北京和上海就有 18所。教育质量将随着这些院校的不断繁荣发展而提高。这些院校的毕业生、其他受过教育的中国人以及外国人才都被这些大城市的知名雇主和舒适设施所吸引：例如，在上海，约1/4的劳动力都受过大学教育。虽然某些中小城市也可以建设优秀的大学或提供诱人的生活休闲设施，但在分散式情形下，许多中小城市将会人才匮乏，因为这样的城市将会越来越多。

　　集中模式还能产生最大的能源效率：例如，在“超大城市型”情形下，中国城市的能源使用效率将比“分布式增长型”的情形高出18%。首先，在大城市落户的行业往往具有更高的能源效率，比如服务业和电子业，而不是钢铁业和纺织业。此外，大城市的居住和生活空间往往更小，因此所需的采暖和照明能源也较少，而在数量较少的大建筑物中实施节能措施（比如隔热保温）也比在数量较多的小建筑物中更容易。

　　当然，如果采取集中型的城市化模式，环境问题会变得更复杂，这是集中模式的最大障碍。一方面，更多耕地可能得以保留。水污染也可能得到缓解，这是因为，由于日渐富裕的居民对生活的要求逐步提高，加上来自中央政府的压力，中国最大城市执行废水处理措施的严格程度有所提高。

　　另一方面，富人会使用更多的水，而集中模式将可能进一步加剧中国的供水问题。虽然无论在何种情况下都有空气污染问题，但在集中式情形下，尽管整个国家的温室气体排放将减少，最大城市的高峰期污染却会更严重（汽车排放的氧化氮物质将是最大城市的主要污染源）。令许多城市地区陷入瘫痪的交通拥堵将可能变得更加严重：到2025年，即使将已规划的道路改善考虑在内，上海的交通量也可能高达道路容量的3倍。此类拥堵会导致可用工作时间的减少，从而损害城市的总体生产率。

　　推动变革

　　中国的城市发展决策多半是非集中的：市政府负责征税和制定许多对经济有直接影响的决策，比如发放行业补贴和零售许可证等。这些地方决策对中国城市生活质量有着不可逆转的强大影响（参见附文：“城市管理”）。但是，中央政府可以指导地方行动、制定共同标准和监督地方执行，并通过阻止地方行动和处罚地方官员来施加一定程度的反向控制。事实上，中央政策制定者可使用许多手段来将中国的城市化趋势从目前的分散化转变为集中化。

　　虽然中央政府已经紧缩了城市开发用地配额，但违反中央规定的行为十分猖獗。为加强执行，政府可以投入更多人力和提高监管的透明度，做到及早发现和纠正违规行为，以免违规项目在被发现之前已经走得太远。要严格执法，另一个切实的措施是取消地方法院对此类事宜的管辖权，因为地方法院的法官是由地方权力机构任命的。

　　中央政府还可以鼓励将基础设施投资集中于超大城市或“中心辐射型”城市群。目前，正在规划将整个中国连接起来的高速公路网、道路体系和铁路网络。虽然这是一个长期目标，但可以优先考虑那些能够增进大城市扩张和生产率的项目。启动如炼油厂、港口和大型高校之类的资本项目时可进行战略考量，以刺激最大城市的增长。

　　社会政策也可以产生同样的效果。中小城市使用外来劳动者作为推动城市发展的廉价劳动力，这些劳动者常常没有资格享有全套的城市服务。如果针对所有城市（无论大小）的医疗和教育制定相同的国家标准，则会增加中小城市的财政负担，从而阻止它们的无节制增长。

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