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土地出让:21年土地供应变革回顾与反思

  21年来,土地出让方式在土地各方利益者的博弈中不断变革,对未来房地产市场的发展将产生深远影响。

  从1988年8月第一次大规模商品住宅用地招标算起,至今广州市实行土地出让“招拍挂”历经二十一年风风雨雨,“招拍挂”已经成为土地出让的主要形式。广州市近年地价和房价的持续创新高,引起了各界对“招拍挂”利弊的热议。

  土地原本是用来盖房子的,但在最近几年,土地在某些发展商手中变成上市融资的资本运作工具,土地也被政府作为抑制房价上涨的重要手段来使用。土地的另类作用被发挥得淋漓尽致,完全超出人们的惯性思维。

  21年来,土地出让方式在土地各方利益者的博弈中不断变革,对未来房地产市场的发展将产生深远影响。

  一、8.31大限

  1988年广州市芳村区政府为筹措修筑花地大道建设资金,将花地大道两侧1.07平方公里商品住宅用地,以标底价6000万元(花地大道预算建设资金)及无偿投资建设该住宅区内市政、公共服务设施为条件招标出让。8月27日,包括建设部、各省市领导100多位贵宾在内数百人到场观摩,18家公司参加投标。广东信托房产开发公司以高出标底3.7倍的2.808亿元,以比第二名超出1.7亿元的绝对优势独家夺标(该中标地块楼面地价218元/平方米,对比当时芳村房价900元/平方米还是合理的)。这一天,开创了广州市土地出让“招拍挂”的先河。

  2004年国土资源部发出著名的“71号文件”,以2004年8月31日为限,此后全国一律实行房地产经营性土地“招拍挂”出让。这个被开发商称为“大限”的日子是土地供应方式变革的重大转折点,从此,土地权益各方博弈逐渐增强。

  2005年春天,十多位广州大开发企业头头参加了一个在二沙岛举行的“峰会”,开发商们在会上齐声发出了“地荒”和“涨价”的信息。针对开发商的“呼吁”,广州市土地管理部门及时召开土地发布会,邀请广州地区各类开发企业和房地产顾问机构参加。土地开发管理部门负责人在这个发布会上公布了2005年土地出让计划,并解释了为什么2004年土地供应没有按原定计划执行的原因,强调是考虑到开发商手上还有很多可用于开发住宅的土地,所以政府暂缓推出原计划出让的土地。土地管理者在这一天向社会宣布:政府对土地的管理已经结束了单纯卖地收钱阶段,开始进入通过土地调控市场的更高层次管理阶段。

  2000年番禺撤市并区之前,各大开发商纷纷到番禺圈地,造就了一个华南板块。这时的开发商除了通过协议方式取得一手土地外,还可以通过私下转让办法取得二手土地。土地招拍挂出让因而受到冷遇,推行被阻。然而2004年8月31日之后,土地供应受到国家严格控制,开发商感到了压力,加上有外地发展商陆续到广州参与土地拍卖,使原来不受重视的住宅用地“招拍挂”会,几乎每次都变成“地王”诞生会。2007年9月11日白云区云祥路住宅地块以1.8万元/平方米楼面地价拍出,创下楼面地价历史新高并保持至今。

  二、供地储地

  2005年3月国务院发布“国八条”要求各地政府增加供应建造中低价位、中小户型住宅的土地。当时广州公开招拍挂出让的土地只有49.44万平方米,可建筑商品房面积仅211万平方米,而每年广州十区商品房成交量约有1000万平方米。供应土地之少可谓杯水车薪,更谈不上大量供应中低价位、中小户型住宅用地。2006年9月广州市政府公布《2006年—2010年五年住房建设规划》后,放地频率和宗数增强了,但是住宅用地占的比例偏低而价高,因此这样的土地供应仍然解决不了问题。政府之所以要采取这种做法,估计是想“逼”开发商把手里的地拿出来。但开发商惜地如金,只进不出。双方都不把土地全放出来,商品住宅仍旧供不应求。

  2007年初,僵持局面出现转机。广州市政府颁布称之为“穗七条”的房地产市场调控措施。其中最重要的一条是落实《五年住房建设规划》中已确定的土地供应计划。按照政府的设想,通过连续三年、每年5平方公里土地的大规模供应,就能每年供应1000万平方米住宅给市民,从而达到供求平衡,平抑楼价过快上涨。因此,政府在2007年下半年开始频频推出土地,最大量推出土地的一天(9月11日)共拍卖13块地、收取出让金95亿元,创下一天拍地宗数和收益的最高记录。然而,政府得益于地价的大幅度上升,却未能在调控房价上占有优势。政府每出让一批,开发商就高价收购一批。诞生的“地王”,开发商用来建造偏向少数富有阶层的高档住宅或储而不开发,与政府设想通过增加土地供应,建造中低价位住宅从而调控房价的初衷背道而驰。因而政府开始实施严厉监管措施:2009年11月25日广州市国土房管局在官方网站公布了对22幅地的催促动工函,这22幅地总计用地面积83万平方米,大部分是2007年出让,至今已超过两年期限而尚未动工。

  从1998年起,广州市土地管理部门集中大量人力和时间清理了历年土地积案,摸清了存留在社会上的各类土地数量和性质,紧接着开始了长达数年之久的大规模清理和回收闲置用地行动,一直持续到现在。据广州市国土房管局2007年9月公布的数据,从1992年以来历年供应的7296宗78平方公里商品住宅用地,已完成开发和售楼的有55.74平方公里,已依法收回闲置土地10.46平方公里。收地行动开始之早、时间之持续、成果之显著,在全国并不多见。据不完全统计,至今年止广州市累计收回各类闲置土地已超过27平方公里。

  三、融资买地

  2007年9月26日《人民日报》第6版文章《开发商土地家底有多厚》,摘录其中几段:

  “据不完全统计,今年以来上市房地产公司通过增发、配股等方式,已合计融资超过1000亿元。”“绝大多数上市公司巨额融资到手干什么呢?国务院发展研究中心9月16日发布的《中国房地产企业竞争力研究报告》显示,随着国家土地和房地产金融调控政策的不断调整,房地产企业不断进行融资渠道创新,资本规模急剧扩张,土地购置面积也越来越大。”“很明显,融资几乎都投放到了土地储备之上,这可以直接推高公司的未来发展评价。”“上市公司手握巨资竞拍地块,其直接结果就是,全国范围内的土地价格不断创出新高,”“近几年,不断有开发商发表言论认为,房价上涨主要归咎于土地供应太少。而土地管理部门却多次澄清说,土地供应并不稀少。事实究竟如何呢?”“在香港上市的地产公司碧桂园的中报显示,截至8月15日,公司土地储备量为5400万平方米。根据万科最新公告显示,万科的土地储备合计2157万平方米。中报显示,保利地产截至7月31日,拥有土地储备1007万平方米……。”

  上市公司大规模融资用来大面积买地,直接推高公司未来发展评价,作为市场经济条件下的企业行为,是无可厚非的。可从社会角度上说,这种行为是有一定负面效果的。虽然土地的供应量很大,但问题的核心在于如何提高最终产品(住宅)的有效供应,否则,易形成土地由政府垄断变成企业垄断。土地的过分集中于上市公司,必然导致未来房地产市场垄断程度的加剧,这显然不利于目前政府通过大量供应土地抑制房价过快上涨的举措。而每一次“地王”出现,总是能够成为周边楼盘涨价的借口。

  2007年9月27日央行、银监会联合下发《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》,其中规定:“商业银行不得向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让金的贷款”。2008年3月20日,中国证监会发行部三处处长对媒体表示,房地产企业通过IPO(首次公开发行股票)募集资金用于囤积土地、房源,或用于购买开发用地等,将不予核准。金融管理部门的一系列信贷新政策,打断了开发商以往拿到土地就可以到银行办信贷或在股市融资,获得更多的钱后再买地、再融资的循环融资链条,不少开发商陷入因拍到地王而没钱交巨额土地出让金的危险境地。据2008年4月25日《21世纪经济报道》记者文中披露,土地流拍风潮在全国范围内蔓延,从2007年10月至2008年3月的半年时间里全国土地流拍40幅,另有大量土地以底价成交,这与2007年全国各地“地王”频出的情况简直是天壤之别!

  四、鸡与鸡蛋

  土地价值不断提高,是政府不断加大对城市建设投入,使城市价值不断提升的结果。而投入城建的钱、建造保障房的钱从哪里来?很大一部分从土地收益中来。土地收益多,城建项目上马多,城市面貌一新,对全市人民都有好处,这是一条良性循环的资金链。

  广州市近几年拍卖土地产生众多“地王”。有专家公开指责发展商高价拿地推升房价。而有专家则反驳,认为房价决定地价才是经济学常识。这样一个“鸡与鸡旦谁先有?”的因果关系问题,业界争论不休。其实地价和房价的关系并非是单向的,谁决定谁的因果关系,它们既互相联系、互相影响又互相制约,互为因果。具体表现为:

  1、房屋建造在土地上,因此地价和房价具有不可分割性,地价或房价的变动都会连锁反映到对方,大多数情况下其变动趋向是一致的。

  2、由于房屋和土地在不同阶段分属于不同的所有者(政府、开发商或购房者),地价或房价的最终形成分别取决于这些不同利益的所有者之间的利益博弈结果,其所产生的地价和房价的变动,因此又并非完全一致,有时甚至相反。高地价未必能推高房价,低地价也未必会拉低房价。

  3、土地的供不应求才是房价快速上升的主因。

  1996年-2004年,广州市老八区住宅土地供应充足,土地通过“协议出让”、“招拍挂”等多种方式出让,为每年平稳增长的住宅需求提供有效保障,楼价亦一直保持在4800-5300元/平方米区间运行。受2004年严控土地政策出台影响,2005年开始土地总体出让面积骤减。2005年出让土地可建筑面积149万平方米,仅为当年住宅实际成交23.8%。近几年政府土地供应远未能满足市场实际需求,政府通过土地调控市场的主导性在减弱。

  广州市以招拍挂方式出让住宅用地的平均楼面地价逐年稳步上升,从2002年2146元/平方米升至2006年的2955元/平方米,年均增幅9.4%。而住宅销售价格年均增幅为12.2%。在建安成本、营销成本及税费等相对固定的情况下,若按地价占房价1/3的正常值计,地价升幅本应达到36.6%,并不止9.4%。因此房价的上涨并非由地价上涨主导。

  但值得注意的是,2007年多宗高价地拍出导致平均楼面地价达5907元/平方米,比2006年增长100%。而房价同期增幅38.2%,地价升幅远高于房价升幅,主要是资本推动和开发商的乐观预期导致地价上升过快。高地价信号对区域市场价格心理预期影响力较大,但地价绝非拉升房价主因。

  从微观角度分析,通过十余个楼盘数据发现,地价/楼价比值从2004-2005年的30%左右下降至目前的10%-20%,而占据市场主流开发的历年“非招拍挂”地价与楼价的比例显然更低。换言之,现时绝大多数在售楼盘土地成本仅占房价的20%以下。

  显然,由于挂牌、拍卖出让土地模式“价高者得”的单一标准,使竞拍者容易产生非理性竞价冲动。然而,政府对竞拍者的风险提示也尚未足够,这是今后需要改进的地方。

  五、围棋效应

  限价房推出主要目的在于满足中等收入“夹心层”的住房问题,限价房相对商品房有较大的价格优势,会令部分符合申购条件的置业者放弃购买商品住宅,转而购买限价房。限价房对调节住房供应结构有一定帮助。然而,由于限价房由政府提供销售名单,影响了开发商销售进度和资金回笼计划安排;并且,政府推出的几块限价地都恰好邻近该区域“地王”,形成围棋效应,在一定程度上抑制了开发商对楼价上涨的预期,对于“地王”项目今后定价产生一定压力,因此开发商并不支持限价房的开发。而购买了广州市白云区金沙洲保利西子湾限价房的一部分市民,曾因为2008年同区域商品住宅房价大幅下调接近限价房价格,竟以建筑质量差为由,拒绝收楼并要求退房,还和开发商打起官司。

  限价房就像一个调节器,当房价增长过快的时候,政府可以增加限价房供应规模。但在房地产市场运行平稳,房价水平与区域内居民收入水平基本适应的情况下,政府应根据实际情况暂停限价房供应。

  六、三旧挖潜

  中共广州市委书记朱小丹在中共广东省委十届二次会议上说:“广州市1500万人在7343平方公里的范围内生活,而且人口还在增加,城市建设用地资源严重透支——按原有规划,到2010年,广州的建设用地规模为1330平方公里,但这个数字早在2006年便被突破,超出了230平方公里。广州城市的承载力已经近乎‘到顶’!”(摘自2007.12.27.《羊城晚报》)广东省国土资源厅厅长招玉芳也在会上说:“广东提出2011年要实现生产总值超过4万亿的目标,如果按照2006年每新增1亿元GDP需要用地146亩来计算,今后几年每年需要新增建设用地41万至45万亩。然而,根据国家有关规定和规划,每年给广东的建设用地只有24万亩。”“到2010年,建设用地我们用完了,耕地保有量我们保不住。未来的发展看,土地确实成为一个很大的问题”(摘自2007.12.26.《南方日报》)

  2009年8月,广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造,促进节约集约用地的若干意见》(所谓“三旧”改造,指旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造),《意见》指出:“粗放的土地利用方式已难以为继,土地资源供求矛盾日益突出,严重制约我省可持续发展。”“‘三旧’改造是我省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下,拓展建设空间,保障发展用地的重要途径。”可以预见,从“三旧”中挖掘土地潜力的新一轮土地供应变革,将有更多既得利益者加入博弈。变革将在荆棘丛中继续前行。

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