方正证券：住房公积金的昨天今天和明天

来源: [观点网] 时间: 2015-03-02 16:24

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20多年来，住房公积金规模发展迅速，对推动住房制度改革、促进房地产业发展、解决缴存职工住房问题发挥了重要作用。

　　1.我国住房公积金制度演变

　　上世纪九十年代前，我国实行福利分房，国家和单位负担重，住房普遍短缺，职工居住水平低。

　　1991年上海借鉴新加坡中央公积金制度经验，建立单位和个人共同筹资的住房公积金制度，增加职工个人住房消费积累，发放住房建设贷款及个人购房贷款，迈出我国城镇住房制度改革的重要一步。

　　1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)，要求各地全面推行住房公积金制度，作为国际经验和中国国情相结合的一项制度创新，住房公积金制度迅速在全国范围内推广。

　　1999年，国务院颁布《住房公积金管理条例》，规定了住房公积金缴存、提取、使用等政策，确立了属地化决策、公积金中心运作、银行专户存储、财政监督的封闭运行体制，住房公积金正式迈进法制化运作轨道。

　　2002年国务院修订《住房公积金管理条例》，将分散在区县和行业管理的住房公积金逐步上收到设区城市管理，住房公积金管理由分散走向集中。

　　住房公积金由城镇单位和职工按一定比例缴存，存入职工个人账户，归职工个人所有，由公积金中心负责管理运营，专项用于职工解决住房问题，使每个劳动者在就业期间都能获得一份国家法定的显性住房工资，并在未来有获得低息住房贷款的权利，可视作是国家以货币形式向每个劳动者提供的一份最为基本的住房保障。

　　20多年来，住房公积金规模发展迅速，对推动住房制度改革、促进房地产业发展、解决缴存职工住房问题发挥了重要作用。

　　1.1公积金覆盖人群逐渐广泛，归集金额持续增加

　　住房公积金制度自设立以来规模逐渐扩大。从重点城市数据看，2010年以后主要城市当年公积金归集金额以增速稍有回落，稳定在15-20%之间，归集余额增速在20%左右。全国数据与之相当，近年来，住房公积金缴存额年均增幅基本保持在20%左右。由于公积金覆盖人群中机关、国有企事业单位职工占比较高，受宏观经济和就业形势影响相对较小，缴存额增长速度较为稳定。未来，随着民营企业、个体工商户的逐步加入，公积金缴存额将在今后若干时期内继续保持较高速度增长的态势。

　　全国住房公积金数据最新公开数据显示至2008年，缴存余额为12116亿元，假设年复合增长率为20%，则截止2014年末全国公积金缴存余额为3.6万亿左右。

　　公积金规模的增长主要来自两方面，一是公积金覆盖的职工数量增加，二是随着工资水平的提高及缴纳比例、缴存基数上限的提高，个人缴纳公积金的金额也在提升。

　　《住房公积金管理条例》规定公积金最低缴存比例为职工工资的5%，具体缴存比例由各地政府结合当地情况具体制定，实际执行中缴存比例提高为多数。以北京为例，2007年之前公积金最低缴存比例为8%，有条件的单位可适当提高缴存比例，上限在2007年由10%提高至12%，而2008年以后公积金缴存比例统一执行12%。

　　随着居民最低工资标准的提升，公积金月缴存上限也在不断提升，仍以北京为例，北京市每年均提高公积金缴存上限，由2007年月缴存上限为2166元，提高到2014年的4170元，年均增长9.8%。

　　1.2公积金主要用于个人住房贷款及与住房有关的提取

　　公积金设立时的初衷是筹集住房建设资金，推动城镇住房制度市场化改革，初期住房公积金主要用以发放项目贷款为主，发放个人住房贷款为辅。1998年以后，我国停止住房实物分配，实行住房分配货币化。公积金项目贷款逐步取消，主要发放个人住房贷款支持职工购房。1999年《住房公积金管理条例》规定住房公积金只能用于个人住房贷款及与住房有关的提取；后为使公积金余额保值增值，2002年修订条例时允许公积金购买国债，2009年以后，为缓解保障房建设资金压力，允许公积金以贷款形式投资建设保障房。目前，公积金的使用方向只有四种，一是个人住房贷款，二是购买国债，三是满足职工提取使用，四是用于建设保障房。

　　1.2.1个人住房贷款

　　目前为止，个人住房贷款仍然是住房公积金的主要投资方向。随着房地产市场分化，各地住房公积金个人住房贷款发放情况差异明显，中小城市需求不足，资金大量闲置；大城市需求旺盛，资金紧张，流动性风险开始显现。特别是2013年以来，一些城市住房成交量大幅增长，带来住房公积金提取和贷款需求急剧上升，再加上缴存扩面难度较大、资金供给能力下降等原因，少数城市出现挤提抢贷的现象。

　　个人住房贷款发放与房地产市场形势紧密相关。同一城市每年发放贷款的金额波动较大，占归集金额的比重波动也较大，销量高的年份占比较大。如2009年上海和南京发放个人住房贷款金额与当年公积金归集金额的比值分别达到167%和171%，而在2010年迅速回落至78%和54%。

　　1.2.2购买国债

　　相比个人住房贷款，用于购买国债的金额很小，不会对公积金贷款的额度造成影响，但同时对公积金保值增值的作用也有限，近几年开始鼓励公积金投入保障房建设后，用于国债投资的金额有下降趋势。有数据统计的西安市2011年住房公积金购买国债余额16.04亿元，而2013年仅5.73亿元，占住房公积金余额的1.3%。杭州市公积金业务收入中国债利息最高的2007年仅有400万元，而对应当年的公积金业务总收入为3.48亿元，国债利息收入2007年后逐年减少，至2010年以后已不足百万。

　　1.2.3职工提取

　　截止2012年底，职工累计提取住房公积金2.36万亿元，主要用于支付购房款、房租和偿还住房贷款。每年公积金提取金额占归集金额的比例有所波动，波动幅度不大，一般情况下销量较好的年份提取比例会相对稍高，同时各城市间提取比例相差甚远，如2013年重点城市中提取比例最低的西安提取金额占归集金额的比重为46%，而提取比例最高的杭州占比达到70%。提取金额占比将直接影响公积金可提供的个人住房贷款额度，提取比例过高将不利于对购房贷款的支持，如提取比例较高的北京和广州分别在2013年和2014年出现过贷款额度不够的情形。

　　近期三部委联合发文放松公积金提取条件，预计2015年开始提取金额占归集金额的比重将有所增加。

　　1.2.4保障房建设

　　住房公积金用于建设保障房尚在试点范围内，2010年、2012年住房城乡建设部分两次批准试点城市92个，贷款项目399个，贷款规模1250亿元。截止2012年末，已在41个城市发放金额417.35亿元支持当地保障房建设。(中国房地产金融报告2013)

　　试点工作实际上吹响了公积金制度改革的号角。自《住房公积金管理条例》颁布以来，公积金主要用于个人住房贷款和住房消费提取，试点的展开，时值大规模建设保障房的关键时刻，极大缓解了试点城市政府保障性住房建设的资金压力。通过保障房建设试点，拓宽了住房公积金使用渠道，盘活了住房公积金结余资金。试点城市住房公积金使用效率平均提高7个百分点，西部地区尤为明显。据估算，试点贷款利率(4.68%)比公积金存放银行的平均存款利率(3%)高1.68个百分点，提高了公积金的增值能力。

　　2.公积金发展至今亟待解决的问题

　　2.1公积金贷款对购房支持有限

　　公积金个人住房贷款额度较低，相对于商业性个人住房贷款对购房支持力度有限。上一章节我们粗略计算2014年末公积金缴存余额约3.6万亿，个人住房贷款余额更低，而商业购房贷款余额10.6万亿元。

　　一二线城市公积金贷款除审批较慢，额度有限外，贷款最高限额较低也是很多购房者不得不放弃公积金贷款而选择商贷的原因。据《中国房地产金融报告2013》数据显示，2012年共发放住房公积金个人住房贷款5565.02亿元，单笔贷款金额仅为26.68万元。

　　以北京为例，借款申请人购买政策性住房或套型建筑面积在90平方米(含)以下的首套自住住房，贷款最高额度调整为120万元，购买套型建筑面积在90平方米以上非政策性住房或第二套住房的，贷款最高额度仍为80万元。而北京市五环外售价3万/平的住宅，90平米总价为270万，利用公积金贷款意味着至少付150万元的首付款，如果使用商贷则首付比例可最低3成，即81万，可减轻不少购房者首付的负担。这也是公积金贷款饱受诟病的地方。

　　只有提高公积金贷款额度规模，才能扩大公积金贷款使用范围，同时使降低首付变为可能。

　　2.2资金巨额沉淀，地区间差异大

　　住房公积金在全国范围内推广20多年后，截止2012年末，归集的资金总额已超过5万亿，为职工提供了2.8万亿的贷款，沉淀资金(缴存余额-个贷余额)近1万亿，呈现总体资金过剩，局部资金紧张的局面。

　　由于房地产市场发展不均衡，一二线城市房地产市场发达，资金利用率更高，部分城市某些时候会出现公积金贷款额度不足的情况，而三四线城市由于地产市场需求较少，贷款审批不规范等因素，资金利用率非常低，大量资金沉淀于账面。

　　以2012年末数据对比。全国住房公积金个贷率(个人贷款余额/缴存余额)为61.8%，而7个重点城市(北京、上海、广州、武汉、杭州、南京、天津)这一比例平均为74.4%，较全国高出近13个百分点。

　　而对于三、四线城市来说，个贷率远低于全国平均水平。如商丘个贷率仅为24.1%，十堰个贷率为21.7%，以此为代表的中西部城市，资金大量沉淀。这部分资金以普通银行存款存于银行，收益率较低，如何运用这部分沉淀资金成为亟待解决的问题。

　　2014年新规允许公积金异地贷款，具体执行效果尚待检验。

　　2.3职工缴纳的公积金无法得到保值增值

　　我国住房公积金的初衷是为中低收入者提供住房保障，而实际执行过程中，存在一些缺陷，其中职工缴纳的公积金保值增值问题缺陷最为明显。

　　职工被强制缴纳住房公积金，按照规定上年归集缴存的公积金余额按三个月定期存款年利率结息(目前为2.35%)，当年归集的按活期利率结息(目前为0.35)。而公积金提供购房贷款的利差和存入银行及投资国债的利息收入所构成的增值收益并不归缴存者所有，而是用于公积金管理费用、提取风险准备金及提供城市廉租房补充资金所用，即利用职工强制存款补贴了地方政府。2012年全国住房公积金增值收益427亿元，随着公积金余额的持续增加，据估算十二五期间公积金累计增值收益将达到1400亿元。

　　此外，闲置的住房公积金存入银行专户，银行利用公积金存款向外发放商业贷款。公积金存入银行的利率约在2%上下，而银行商业贷款加权平均利率近几年在7%左右。其中利差约4-5%，以2012年末公积金沉淀1万亿元存款计算，银行在利用公积金存款的利差上可盈利400-500亿元，相当于当年光大银行的利息净收入。

　　近几年通货膨胀率高企，职工个人的公积金存款不能得到增值保值，而这部分强制存款的收益被财政和银行瓜分。这是公积金制度本身的缺陷，而短期内很难得到改变。从当时制度的设计来看，财政部、住建部和央行参与设计，财政部分享公积金增值收益，住建部拥有公积金的管理权，央行代表商业银行获得利率差，三家的博弈可见一斑。

　　3.未来将加大公积金在住房金融体系中的作用，将其发展成为专业的住房银行

　　3.1机构转型

　　目前，住房公积金管理中心大多是直属于城市人民政府的不以营利为目的的事业单位，但运营方式非常接近银行个人贷款中心。由于住房公积金分散在全国342个城市，这种分散运营的模式导致贷款标准和贷款产品差异性极大，同时使住房公积金的运营容易受到地方政府和地方房地产市场商业周期的影响。对于资金管理来说，发挥规模经济效益是对财务管理的一个基本要求，公积金这种规模不经济直接导致潜在的流动性风险。未来，出于对治理结构和资金保值增值的考虑，对于在住房金融中占据重要地位的公积金中心，应改造升级为专业的住房银行，当前，应在资产盘活和资金运用上找到出路。

　　3.2缴存与提取制度将更加规范，更多中低收入者被纳入保障范围

　　当前公积金缴纳的主力仍然是机关、国有企事业单位职工。而购房租房需求最大的农民工群体大都没有参与公积金的缴纳。企业为职工缴纳公积金将较大幅度增加人工成本，在目前人工成本快速攀升的时期，大量民企和个体商户参与缴纳公积金的意愿不强。未来住房公积金应对缴存制度进行调整，随着国企改革，非公有制经济的发展，城镇化的发展，农民工权益问题日益引起关注，农民工缴纳公积金是制度发展的方向。

　　如果扩大缴纳范围将农民工纳入公积金缴存范围，其最大的争议在于农民工有较大的流动性，且在打工当地贷款购房需求可能不大，多数农民工外地打工后会回到当地县城购房。因此2014年租房提取公积金条件的放松，以及公积金异地贷款的放开或是为后续扩大公积金缴存范围做铺垫。当然现有的制度可能仍不能满足农民工巨大流动性带来的归集困难，及农民工缴纳公积金后权益的保障，如果扩大公积金归集范围，应伴随出台针对特殊群体更加合理的提取与贷款规则。

　　3.3加大公积金在稳定住房消费市场中的作用

　　从机构设置上，负责房地产市场稳定的主要政府部门为住建部，但实际上，央行的货币政策对房地产市场消费有着更加重要的影响。而货币政策的变动不可能完全以房地产市场为主导，那么住建部要维护房地产市场的平稳运行，非常有必要的一件事情便是提高其唯一有主导权的公积金在房地产金融体系中的作用。

　　相对于银行及其他金融机构的资金，公积金的资金规模较小，但并不妨碍其拥有四两拨千斤的力量。例如，在房地产行业下行或上行周期，公积金可率先降低或提高首付比例，以起到对商贷的示范作用；通过盘活个贷资产，增加公积金贷款额度等等。

　　3.4推进公积金个人住房贷款证券化，丰富我国住房金融体系

　　美国的住房金融二级市场由房利美、房地美和吉利美主导，长期占据80%以上的市场份额。房利美和房地美分别成立于1938年和1970年，作为政府支持企业(GSE)，通过发行股票和债券融资，负责购买一级市场住房抵押贷款并向二级市场投资者出售。

　　住房金融二级市场的建立一方面可有效扩大一级市场住房贷款的额度规模，另一方面也可以分散一级市场市场风险。

　　我国住宅金融市场发展并不完善，尚未建立二级市场，2008年美国次贷危机后，国内对此更加慎重。但在当前利率市场化推进下，按揭贷款利率持续高位，公积金为中低收入者提供较低利率的的住房贷款支持，但毕竟额度有限。因此，盘活巨额的公积金存量资产，就成为解决问题的关键。

　　可行的方法是以公积金个人贷款资产为抵押，由公积金中心作为负债主体发债，考虑到目前公积金贷款的利率比较低，应从增值收益中抽出一部分，用于补偿利差，以加大公积金贷款额度，支持更多中低收入者购房。

　　就资产质量来说，2012年全国公积金个人贷款逾期额2.2亿元，平均逾期率为0.01%。这部分资产非常安全，且收益稳定，最适于作为资产证券化的试点标的。

　　公积金中心是否有能力贴息？我们参照近期发行的3A级5年期ABS利率在5%左右，与先行公积金5年以上贷款利率4.25%相差0.75个百分点。以北京为例，2013年北京市共计发放公积金个人住房贷款593.27亿元，假设此金额全部发行抵押贷款债券，年利率5%，则需贴息约4.4亿元，而当年北京市公积金中心增值收益为39亿，贴息金额仅占11%。

　　3.5发行REITs投资建设保障房

　　建立公积金制度的目的是为解决中低收入者住房问题，如若能支持保障房建设，则是对中低收入者住房提供更大的支持。目前的矛盾是保障房需求在供不应求的一二线城市更强烈，但这些城市公积金额度仅用于提供个人住房贷款已相对紧张，可用于投资保障房建设的资金很少。近些年扩大规模的公租房因其资金回收期长，成为保障房中最为吸金的类型。

　　可行的途径是，以当地公积金中心为主体发行REITs，用于建设并运营公租房，由于公租房收益率极低，这里仍免不了贴息，考虑到公积金中心每年的增值净收益全部用于公共租赁住房建设，以贴息的方式将撬动更多的资金，比起一次性投入大规模的建设成本，收益贴息的额度将小的多，且分散，减轻财政压力。

　　三四线城市结余的公积金也可利用部分金额认购REITs，提高资金利用率和收益率。

　　3.6住房公积金异地合作

　　该工作已开始在进行，2014年10月住房和城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》，通知规定各省、自治区、直辖市要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续。

　　随后合肥市出台省内异地公积金贷款细则，但限制条件仍较为严格，要求申请对象为户籍在合肥市行政区域内，在省内其他城市就业并正常缴存住房公积金，且购买合肥市行政区域内普通自住住房的职工。其他地区细则落地较慢，而从合肥市细则来看，可受益人群有限。

　　未来所期待的公积金异地合作包括公积金个人住房贷款额度共享，保障房建设项目投资额度共享等等，提高低利用率地区公积金增值收益，且解决高利用率地区贷款额度不足的情况。