透析18亿亩农保田现状：保证耕地质量是关键

来源: [观点网] 时间: 2008-01-17 08:45

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　　2007年12月10日，中国监察部、国土资源部联合举行了土地违法违规典型案件查处情况的新闻发布会，曝光了10起土地违法违规典型案件。案件显示，非法批地、占地、租地行为已经对中国耕地保护构成的重大威胁。重拳出击，严厉打击和惩治土地违法违规行为，农保田问题再次回到了万众瞩目的风口浪尖。

　　国土资源部提供的数据显示，过去十年，中国耕地面积急剧锐减1.24亿亩，人均耕地面积不到世界平均水平的一半，这引发了领导人对粮食安全的高度警惕。国务院总理温家宝在2007年“两会”上指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条‘红线’，以确保粮食安全。”

　　中国土地勘测规划研究院副院长谢俊奇介绍：18亿亩这个数字是经过科学测算的。预计到2020年，中国人口有可能达到16亿，综合考虑我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，18亿亩是一个底线，绝不能突破。一旦失控，将威胁到国家的粮食安全，危及子孙后代。

　　2007年4月12日，中国国土资源部公布了2006年度全国土地利用变更调查结果报告。报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末净减少460.2万亩，进一步逼近18亿亩的红线。在全国31个省(区、市)土地调查面积中，农用地98.58亿亩，占69.1%；建设用地4.85亿亩，占3.4%；未利用地39.17亿亩，占27.5%。

　　虽然2007年的耕地统计数据还没有公布，但可以预见的是，在多重困难下，耕地进一步的锐减无可避免。站在2008之初，我们不禁要问：去年一年中，农保田的现状到底怎样？未来几年内，18亿亩的农保田守得住吗？怎么守？

　　生态退耕的再思考

　　专家指出，在影响耕地数量的建设占用、自然灾毁、生态退耕、农业结构调整四大因素中，退耕还林已经成为影响耕地保护的最主要因素之一，即便是在退耕还林数大大减少的2006年，退耕还林减少耕地数量仍占到了全年耕地减少数量的一半。

　　面对空前艰巨的耕地保护任务，国土资源部规划司负责人表示：“2007年以来，我们一直在退耕还林政策与18亿亩农保田红线之间，努力创造着新的平衡。”事实情况是，直到2007年上半年，退耕政策的重新定位还没有在上下形成广泛共识。2007年“两会”上，针对国家因粮食问题调整退耕还林的做法，有代表并不认同。他们认为退耕还林任务不但不能减少，还得加大点力度才行。一位西部省区代表说，近几年在全国粮食单产下降、总产量下降15.9%的情况下，在退耕还林主战场的西部地区粮食亩产却有所上升，总产量仅下降6.3%，当地一些地方还实现了减地不减收。“退耕还林，事实上改善了环境，增加了粮食的亩产量。”

　　国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲指出，退耕还林总量和节奏的调整是去年一年中土地政策的重头戏，单独来看，生态退耕或者农业结构调整占用耕地，都有其合理性，在“退耕还林”成为耕地减少重要因素的当前，如何协调生态保护、土地使用效率及农保田政策之间的关系，有关部门一直进行着统筹协调考虑。“2007年，我们针对退耕还林、还草中，有多少耕地没有必要退这一问题，进行了多次的调研，并取得了相当多的一手资料。”

　　刘文甲透露，目前权威部门的态度是：经过“十五”期间大规模的退耕还林，在“十一五”期间，会保持平均每年几百万亩的退耕量，再之后，就不应该有大规模退耕。更多的精力应该投入到保证退耕的质量，巩固退耕的成果上去。因为近几年退耕还林增加的3亿多亩的林草植被，绝大多数仍是幼林、未成林，如果管护不好，存活率将难以保证。尤其是西北地区，自然条件差，干旱少雨，树木一般难存活，当务之急是完善后期管护制度，建立长效机制。

　　农保田，既要保量也要保质

　　事实上，退耕与农保田之争最根本的问题，还是源于土地质量、实际粮食产量的争论。在保证农保田数量的同时，质量也是不可忽视的一个标准。

　　2007年的中央一号文件明确提出：要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。

　　但事实上，很多地方政府和个人往往在打农保田质量的“擦边球”，用土地置换等手段，非法占用耕地，牟取利益。因为“量”是非常直观的标准，但“质”的高低却很难衡量。

　　2007年1月28日，北京郊区一个名为白庙村的村庄爆出丑闻：千亩耕地在地方政府和不法商人的勾结下，被“置换”成别墅区。

　　从1992年开始，当地政府陆续与村民协议换地，以土地置换的方式换走村民的耕地上千亩，并承诺在接壤的枣林村补偿相应面积的土地，并许诺1200余万元的安置金。

　　十几年过去了，白庙村的良田变成了商业住宅用地，在上面生长的将不再是庄稼，而是一排排的别墅。在这里兴起的和安花园，计划总投资1.25亿美元，规划占地850亩。拟建280栋高档豪华别墅、27栋公寓。交易记录显示，其别墅最高价格为230万元一套。房地产开发商和地方政府的腰包都满了。

　　但当地村民却并没有看到1200余万元的补偿金，甚至枣林村的补偿耕地都化为泡影—那个村根本没那么多耕地，即便有，也十分贫瘠。

　　就这样，千亩优质耕地生生变成了别墅和贫瘠地，耕地质量迅速滑坡。

　　2007年以来，我国实行了最严格的耕地保护政策，如冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等，并直接与来年农保田审批的指标挂钩。目的只有一个：保证耕地质量。

　　四川国土资源局工作人员说：“这关系到下一年度计划指标，地方自然不敢怠慢。”今后从严从紧控制征地规模的政策仍将强化，而实际用地超计划的，有关部门在全额征收相关税费和严肃查处的同时，还将扣减下一年度计划指标。

　　“在保量的同时保质。”中国农业大学教授李小云表示，要遏制非农建设项目占用好地，把质量高、区位好的中高产田重点保护好，并通过开展土地整理来提高现有耕地质量。

　　观察记者得到的最新信息是，新一轮土地利用总体规划修编工作目前正在进行中，围绕的重点同样是集约用地，提高农保田质量。

　　建设用地，农保田最大的天敌？

　　社会学家认为，农保田质量和数量一再受威胁，其内部矛盾还是农田低廉经济价值和建设用地高端经济价值之间的冲突。白庙村“耕地换别墅”只个一个个例，更多的耕地至今仍被某些人打着主意。稍有机会，便对农保田大下黑手。湖里村借“灾后重建”之机，在农保田上大建厂房就是一例。

　　2007年9月，温州苍南县金乡镇湖里村一陈姓村民报料：村委会借“台风桑美过后重建家园”之名，非法买卖土地，村支部副书记带头侵占农田私盖厂房，在当地产生恶劣的影响。

　　“我们村这两年来出现很多违章厂房，厂房占用的大多是农保地，这些土地都是经村委会同意卖给外村人办厂的。如果照此下去，我们真担心村里的土地有朝一日会被卖光的。”

　　陈姓村民说，在湖里村党支部副书记陈某家的大院子后，就有一幢陈某私建的厂房。村民们一直就这一事件向县、市有关部门反映投诉，但迄今未见有关部门对此采取行动。

　　苍南县国土资源局一份调查报告，说出了一个惊人的事实：自从2006年遭遇“桑美”台风后，由于为了让那些房屋倒塌的灾民和企业重建家园，所以当时普遍采取的是边建边批的办法，借此机会，一些人趁机侵占土地违章建房。2006年2月，陈某未经批准，擅自在金乡镇湖里村集体土地上动工兴建，建成一幢一层砖混结构的生产车间及围墙。其中陈某非法占用的集体土地面积为761平方米，其中基本农田为367平方米。

　　经济分析人士指出，建设用地一再蚕食农保田，其原因还是开发房产的利润太大。近年来，中央政府为了稳定房价，出拳越来越频，力度越来越大。然而，房价依然高涨。而房子的供不应求，主要是因为土地的供不应求。

　　在土地供应问题上，开发商与地方政府的说法迥异。开发商普遍反映拿地太难。目前事实是，很多中小开发商，因为无地开发已经或正在倒闭。少量的开发用地，都被实力雄厚的大开发商不惜代价地收入囊中。而地方政府普遍认为，土地紧张是因为开发商大量囤积土地所致。双方矛盾的根源只有一个—土地投放量。

　　从根本上讲，这种局面在相当长的时期内不太可能改变。不过，在目前这种体制下，政府仍然可以有所作为，关键在于它舍不舍得放弃土地带来的丰厚收益。

　　地方政府责任的质疑

　　土地违法案情复杂多样，白庙村的“置换”也好，湖里村的“借东风”也好，都有两个共同特点：一是一些地方难以遏制的GDP冲动，一是某些官员个人的“财富意识”。地方政府在农保田问题上责任是否到位，成了被广泛质疑的众矢之的。

　　一些地方的GDP崇拜依然存在。这使得乱占滥用耕地、违规设立开发区、建设用地数量增长过快等问题不断凸显。地方政府应当是保护耕地的第一责任人，但有的往往却成为导致耕地锐减的“推手”。翻开2007年的报纸不难发现，许多地方仍在新建工业园区，动辄占地成百上千亩；不少政府机关新建的办公楼前，都有大广场；很多城市建了高尔夫球场，有的还不止一个……在违法用地的背后，许多都离不开地方政府的默许。

　　作为财富之母，土地具有巨大的诱惑力。谁拥有了土地使用权，谁就拥有巨大商机。土地价格上涨的利益诱惑，发酵了一些官员的“财富意识”和“权力寻租”。共同的“利益取向”使开发商与腐败官员很容易走到一起，一方利用权力架空法律和政策，一方通过行贿换取土地使用权。在已经查处的土地违法案件中，不少官员和公职人员，在房地产开发项目中扮演了“土地中介”的角色。

　　问题是，与土地违法案件的数量相比，受到问责和查处的依然是少数。2007年8月17日，著名学者、社会活动家朗咸平在博鳌房地产业论坛上发表演讲，大声疾呼：“地方政府非法的土地买卖再进行下去，社会矛盾将激化到不可收拾的程度。”

　　决非危言耸听，如果我们不能从根本上抑制一些地方政府盲目发展经济的冲动，不能从土地管理和审批制度上堵塞土地“未批先用”的漏洞，不能切实贯彻土地保护领导责任制和问责制，违法占用耕地的事件还会不断发生。

　　党中央、国务院多次重申，实行最严格的耕地保护制度确保粮食生产安全，坚决制止一些地方乱批滥占耕地的现象，并及时采取了一系列宏观调控措施。2007年上半年，国家土地总督办发出通知指出，国家土地督察机构的一项主要任务就是督促省级以及计划单列市人民政府严格执行土地利用年度计划，严格控制新增建设用地总量，特别是新增建设占用农用地和耕地总量。但事实上，一些地方的“圈地冲动”，以及耕地锐减的态势，还是没有得到根本遏制。

　　日益加强的土地调控，使土地管理部门的权力更大了，地位更高了，责任更重了。土地现在已经公认为宏观调控的重要手段，在经济社会发展中的作用日益凸现。地方政府招商，土地问题首当其冲；企业投资，少有不关心土地的。在整个过程中，地方政府起到什么样的作用，至关重要。

　　“必须严格落实土地管理和耕地保护‘一把手’责任制。”国土资源部有关负责人表示，来年应该继续加大考核力度，按照《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》要求，继续开展了对各省(区、市)当年耕地保护责任目标履行情况的检查，把农保田纳入政绩考核中去。

　　安徽国土资源局相关负责人表示，“违规者追究相关法律责任”是地方政府官员的最大威慑。“监察部参与土地调控监管很有效。”

　　谷贱伤农，粮贱伤田

　　如此说来，责任都在地方政府？对地方政府制约政策跟进，农保田问题就能得到很好的解决？那倒也未必，农保田问题，还涉及到物价调控、粮价波动这些深层次原因的影响。

　　2007年12月20日，中国国家粮食局公布，今年中国的粮食生产继续丰收，粮食总产量有望突破5亿吨。这本是个可喜的消息，但农民们却高兴不起来。丰收意味着粮价重新回落，同时农用物资上涨，导致种粮效益低下。双重挤压严重影响了农民的种粮积极性，耕地撂荒现象无可避免地出现。

　　事实上，面对CPI空前高涨的2007，再来说粮价问题有些不合时宜。但粮食价格的分歧依然很大—“粮价动，百价动”，作为基础资源，粮食的价格决定了整个物价水平。低了，影响农民耕地积极性；高了，引发通胀，反过来受伤害的还是农民。

　　《中国粮食经济》撰文称，在2007的粮食经济倍受挫折的时候，未来几年内，制定价格战略，逐步实现粮食价格与价值的正常归位至关重要。但要从根本上扭转粮食生产比较效益偏低的局面，“尚需时日”。

　　分析人士认为，粮食生产效益好坏，粮价是核心。保障粮食生产者的基本利益，除了各级政府给予更多的补贴扶持外，逐年适度提高粮食销售价格，是根本出路。有人担心，我们粮价比国外高，会影响粮食进出口。确实，国内粮价高，会拉动进口，阻碍出口。但就目前我国粮情而言，无论18亿亩红线保持如何，粮食的紧平衡状态始终是难以改变的。如果通过粮价调节，能逐年适度进口一些粮食，反而有利于我国的粮食供求平衡。

　　至于出口，以结构性适量调节输出是可能的，要成为较大规模的粮食输出国是不现实的。因而粮价适度提升，与合理利用国际粮食市场资源并不矛盾。

　　为此，有学者建议，政府应根据未来经济发展、物价体系变动与人们消费水平提高等实际状况，制定前瞻性的粮食价格战略，在兼顾消费者与政府财政承受能力的同时，逐年提高粮食价格，通过价格调整，最大限度地提高种粮农民经济收益，确保粮食生产的持续健康发展。

　　关乎基本国策，关乎天下民生

　　作为我国的基本国策，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。”已经当口号喊了多年，但中国当代的土地问题，尤其是耕地锐减的形势，似乎从来没有像今天这样严峻。

　　2007年两会前夕，新华网组织了两会热点问题调查。“耕地保护”作为热点之一，赫然在目。

　　在这个调查中，有关耕地保护的几个提问很有意思。关于“如何遏止乱占耕地”一项，认为应该尽快出台“物权法”的占33.73%，各级政府要加大执法力度的占44.15%，加强社会监督的占22.13%。在“确保‘十一五’18亿亩耕地指标不减少”一项，认为能保住18亿亩的占4.49%，64.1%的人选择了难度很大，31.34%认为很难说。在“查处违法”一项，认为目前的查处力度大，对查处结果表示满意的仅为1.38%，96.5%认为远远不够，要进一步从制度上解决；只有2.21%在“感觉离我很远，不关心”一栏画了钩。

　　在医疗、教育、就业等一系列群众极为关切的热点问题上，耕地保护跻身其中，足见这一问题的重要性和社会的关注度。调查中设计的问题，具体、实在、尖锐，直指当前耕地保护的软肋。究其原因，是因为农保田问题与民生休戚相关，所以才会有90%多的网民认为离自己不遥远。

　　连续多年GDP的高速增长，几千万亩耕地变成了工厂、道路、城市。当人们尽享20多年改革开放带来的成果时也惊讶地发现，昔日鱼米之乡肥沃稻田，清澈见底的小溪，夜空中的明朗星斗，已成为儿时的记忆。社会经济的发展的同时，资源瓶颈矛盾日益突出，耕地保护受到空前重视。首先是党和政府的坚强决心和对形势的准确判断。“十五”期间，社会经济文化全面发展，耕地保护和环境保护却没有完成预期目标，发人深省。显然，到了采取措施改变增长方式粗放、资源利用不合理的时候了。“十一五”规划纲要把18亿亩耕地保有量作为约束性指标，并且分解到各省区市，纳入地方的绩效考核。这些措施肯定会大大加大我国耕地保护的力度。

　　随着人口的不断增加，我国人均耕地在未来相当长的时期内还会进一步减少。所以，在未来的社会经济发展中，必须要采取世界上最严格的措施，对耕地进行特殊保护，稳定农保田面积，不断提高农保田质量，否则别无出路，也没有退路。