哈尔滨“假土地证”寒流

来源: [观点网] 时间: 2007-12-24 18:22

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　　年关岁末，冰城哈尔滨遭遇了一场突如其来的寒流。

　　12月初，国家审计署向国务院上报称，哈尔滨市国土资源部门在未经依法审批、未实际供应土地的情况下出具虚假土地使用证，损害了政府信誉。该案涉及哈尔滨的四家企业和多家银行，涉案土地面积144平方公里、银行资金数十亿元。

　　在宏观调控趋紧的大背景下，这一地方政府的公然违规案引起高度重视。国务院有关领导批示要依法查处，追究责任。12月6日，银监会和国土资源部有关领导协商之后，迅速成立了“126调查组”，负责彻查此事，银监会案件专项治理督导组组长杜俭担任调查组组长。

　　在地方财政能力不足且不得举债的前提下，土地和银行资金，正是中国近年来大规模爆发的城市开发潮的源动力；而对这两种资源的过度使用，正是投资过热的风险所在。针对哈尔滨土地案的调查，恰恰揭示了地方政府、银行和开发商超越自身能力和风险控制体系，变相利用政府信用、强行发展的隐秘路径。

　　83本假土地证

　　哈尔滨土地案的爆发，源于审计署长春特派办今年5月至10月对哈尔滨国土部门的专项审计。

　　土地专项审计是今年国家审计的重点，包括哈尔滨在内的十个城市接受了这一专项审计。《财经》记者获悉，针对哈尔滨的审计，审计署上报国务院的并不只是“126”案件违规发放假土地证一事，另外还有哈尔滨市政府大楼建设资金违规问题、松北新区规划违法问题等，均引起高层的重视。

　　“126”案件中，审计署查出哈尔滨市国土部门共发放83本虚假土地证、涉及占地面积144平方公里。发放假土地证涉及到四家企业：

　　——哈尔滨爱达投资置业有限公司(下称爱达置业)，被查出22本假土地证，涉及土地面积1.17平方公里，该公司累计在建设银行(下称建行)、招商银行(下称招行)贷款发生额合计为32.58亿元。但建行有关人士向《财经》记者表示，目前相关贷款已没有余额；另悉，招行也已于近期收回所余1亿元贷款。

　　——哈尔滨群力新区开发建设管理办公室(下称群力开发办)则涉及一本假土地证，面积为4平方公里，并以此作为抵押在哈尔滨城市商业银行(下称哈商行)获得贷款35亿元。

　　——哈尔滨投资集团有限责任公司(下称哈投资集团)、哈尔滨城市建设投资集团有限公司(下称哈城投)共被查出60本假土地证，涉及土地139.05平方公里，并以虚假土地证注资，虚增资本149.9亿元。

　　12月17日星期一下午，银监会调查组在哈尔滨召集当地各银行的主管行长和信贷部门负责人开会，建行、招行总行也派出了有关负责人出席。在上一个周五(12月14日)，银监会已经对哈尔滨各银行进行快速调查，检查是否对上述四家企业发放了贷款，结果发现除被审计署点名的建行、招行以及哈商行，国家开发银行(下称开行)、工商银行、中国银行、农业银行亦有向这些企业提供过贷款。

　　按照银监会要求，哈尔滨各家银行已从12月17日至24日进行自查，24日之后银监会再进行重点检查。有关检查不仅涉及这四家企业贷款的土地抵押状况、风险状况、拟采取的保全措施等，还要追查2002年1月1日至2007年11月30日向哈尔滨辖内企业发放的、以哈尔滨市国土部门发放的土地使用权证为抵押的贷款，并要求银行把土地证号上报银监会，银监会再与国土部门进行核对，看是否还有类似情况发生。

　　与此同时，国土资源部负责查土地问题，也要求哈尔滨国土部门核查2002年以来颁发的所有土地证是否合法。此外，银监会还使用延伸检查权，对这四家企业进行调查，尤其关注贷款资金流向。由此，调查从土地、贷款和企业三条线展开。

　　《财经》记者获悉，哈尔滨国土资源局发放的“虚假土地使用证”，主要是工业用地转商业用地手续不完备问题，但不排除存在超越权限批转农地的问题等，而相关四家企业涉及的问题又有所不同。

　　爱达置业开发的爱建滨江国际社区坐落在松花江南岸、原哈尔滨车辆厂旧址上，占地约1平方公里，总建筑面积220万平米。2002年6月，哈尔滨市政府对哈尔滨车辆厂拆迁后的土地进行整理，统一挂牌拍卖使用权，置换土地资产27亿元，政府实现净收益3.5亿元。

　　12月20日，记者来到已经开发完成三期、正在进行四期建设的爱建社区。新建成的爱建路彻底缓解了过去车辆厂阻碍城市交通发展的状况。从爱建社区高层住宅楼上向北远眺，松花江隐约可见。

　　据附近居民介绍，爱建社区在哈尔滨属于中高档社区，近年来销售良好。但《财经》记者获悉，爱建项目在开发过程中出现了逆程序操作问题。即由于爱达置业的资金实力不够，哈尔滨市国土部门违规先给爱建项目办了土地证。这些土地证手续并不完备，且登记事项也比较模糊。爱达置业以该土地证向银行抵押贷款，待项目建成再补交出让金，办理正式的土地证。这类违规现象在房地产业普遍存在。

　　群力新区是哈市模仿上海浦东开发，在城市西扩中的开发地域，规划用地面积27平方公里，计划开发期长达13年-15年，开发建设总投资规模500亿-600亿元。从2003年哈尔滨市政府决定成立群力开发办，直到2005年底，受启动资金影响，群力新区的开发一直未全面启动。

　　于是，哈尔滨国土部门就把群力新区规划区域内、属于哈市土地储备中心的一些土地交给群力新区开发办来运作融资。群力新区即以其中并无开发计划的4平方公里土地向哈商行总计融资35亿元，其中10亿元作为土地出让金交给了哈尔滨市财政部门，通过财政返还又回到了哈商行。据悉，群力开发办在办理这四平方公里的土地使用证时同样没有完备的手续。

　　哈投资集团与哈城投的虚假土地注资问题，则有着更为复杂的背景。

　　土地注资之祸

　　哈投资集团和哈城投由哈尔滨市国资委全资持有，是哈市着力打造的投融资平台。

　　哈投资集团成立于2003年4月。当年11月，哈投资集团被确定为哈市使用开行信用贷款的四个市级平台之一，承担40亿元额度硬贷款(即普通商业性贷款)管理业务。

　　2005年6月，哈投资集团又被黑龙江省确定为该省利用开行信用贷款的六个省级平台之一，承担90亿元额度的软贷款管理业务。所谓软贷款，是指国家开发银行作为政策性银行，可以通过政府或国有公司的融资平台发放的贷款；其贷款允许用于国家确定的重点建设项目的资本金或股本投入，一般期限长，利率低。

　　近些年来，通过注入土地等各项优良资产和自身积累，哈投资集团已经拥有全资控股公司九个、参股公司16个。截至2006年6月底，哈投资集团注册资本已由成立之初的5亿元增至50亿元，总资产现为174.75亿元、净资产112.38亿元。

　　事实上，哈投资集团资产规模的猛增，很大程度上来自哈市政府的土地注资。2006年3月21日下午，哈尔滨市人民政府召开常务会议，时任市长石钟信主持会议，出席人员包括市财政局长、哈尔滨国资委主任等官员。议题之一即是向哈投资集团、哈城投“注入土地资产及发行哈尔滨市土地储备资金信托计划问题”。

　　会议决定，将道里区群力部分土地、松北城市建设规划区全部土地、松北环西片北部土地、道里区沿江五宗土地、开发区四宗土地共89.3平方公里全部出让给哈投资集团；将呼兰河两侧可出让土地、三家子堤片区土地约30.5平方公里全部出让给哈城投公司，并明确指出将政府应收取的土地出让金计作国家资本金，分别注入哈投资集团和哈城投公司。

　　2006年4月4日，哈尔滨市国资委据此批复了哈投资集团的增资扩股，即以土地使用权形式向哈投资集团注入土地资产价值94亿元，其中增加国家资本金45亿元。变更后的注册资本一下从5亿元增加到50亿元，其余49.61亿元转入资本公积。

　　同月28日，哈尔滨市国资委向哈城投注入土地资产55亿元，也使其注册资本增加到50亿元，资本公积达29.5亿元。

　　以上两笔土地注资加起来，正是国家审计署通报的149.9亿元土地虚假注资的由来。一位知情人士称，问题主要还是手续不完备。因为以土地注资是来自市政府办公会议纪要，所以哈尔滨市国土部门就没有走正常程序，即土地由工业用地等转商业用地的报批，以及收取土地出让金等程序，先给哈投资集团和哈城投公司办理了土地使用权证。

　　不过，记者在对松北新区土地和财政部门采访中获知，涉及到占了以上地块90%以上面积的松北新区虚假土地证问题要严重得多。

　　哈市北部的松北新区规划于2004年获得国务院批准，但用地规划需逐步审批。松北区历史上是哈市郊区，多数土地是农地。国家法律明确规定，一定规模的农地转建设用地需要报国土资源部批准，省市都没有审批权限。但土地出让指标从中央分解到省、市，能到区里的就更少,而且在宏观调控、土地严查的大背景下，农地转用的指标更为紧张。

　　截至目前，松北区成立三年来究竟从国土资源部获得多少出让指标，哈市相关部门并未给《财经》记者明确答复。但业内人士分析，哈尔滨市政府一口气将松北78.9平方公里的土地出让给哈投，有可能超出了哈尔滨国土部门的审批权限。

　　“经营城市”热

　　哈尔滨市不惜冒着违规的风险如此操作，其总体思路是急于效仿其他城市的模式，即地方政府利用土地资源来解决发展中的资金瓶颈问题。

　　据悉，哈投资集团、哈城投公司是哈市政府专门去天津等一些地方学习经验后模仿成立的，目的是为了和开行合作打造一个政府融资平台。一位哈尔滨政府官员表示，“哈尔滨发展慢，好形势没跟上，中央关门时候才动身，正好被夹个正着。”

　　哈市官方数据显示，2006年哈尔滨市实现地区生产总值2094亿元，同比增长13.5%；财政一般预算总收入192.3亿元，其中地方财政一般预算收入118.3亿元；固定资产投资810亿元，同比增长26.7%，2002年以来的四年中哈尔滨城市建设投资达到529亿元。

　　这样的投资规模和发展速度，仅靠地方财政收入显然难以支撑，地方财政又并无其他融资渠道；开行近年来设计的联合信用平台，成为地方政府曲线融资的重要途径。哈投资集团、哈城投的虚假土地证事件，正是在这一大背景下的极端产物。

　　截至2005年末，开行已与30个省、348个地市、906个县级政府签订了开发性金融合作协议，覆盖率分别达到94%、90%和47%，其中开行与重庆市政府合作的“渝富模式”广受关注(参见《财经》2006年第7期“渝富：一场没有完成的演化”)。

　　2005年，开行与黑龙江省政府签订了600亿元的开发性金融合作协议。

　　哈尔滨市政府为了加强与开行的合作，于2006年5月与开行成立开发性金融合作领导小组。时任市长石忠信亲自担任组长，开行黑龙江省分行行长刘延平和常务副市长史文清为副组长，成员包括市发改委主任、市国土资源局局长、市财政局局长、市建委主任等数位官员。同时，开行和地方政府之间官员相互挂职，以加强联系。哈投资集团中也设立了开行办。

　　截至2006年底，哈投资集团共管理政府信用贷款额度130亿元，其中市政府信用贷款40亿元，软贷款90亿元；已签订合同项目22个，使用开行信用贷款合同金额74.72亿元，累计借款余额60亿元；重点支持了磨盘山水库、利民开发区基础设施、沿江污水截流、松北江湾一期、华能集中供热等全市重点项目，拉动地方投资300亿元以上。

　　为了满足开发银行对借款平台承债能力的要求，解决松北项目借款人资格问题，哈投资集团作为松北项目借款人，向开发银行申请贷款。经过信用评级和债项评审，哈投资集团在开行的信用等级被评为A＋，哈投资集团在开行的授信额度达到183亿元。

　　2006年4月，在市政府同意向哈投资集团以土地注资之后，哈投资集团有关领导在“哈尔滨市土地储备资金信托新闻发布会”上介绍，为加速松北区建设步伐，哈市政府已决定通过多渠道筹措建设资金，近期将实施江湾分区、东北亚合作区、环西片区共46平方公里土地的征地、拆迁和九通一平等基础设施建设。对应的项目总投资162亿元，资金来源为自筹资金28.2亿元，申请开行软贷款24.2亿元、硬贷款106.3亿元，其他银行贷款3.3亿元。项目建设达到土地出让条件后，通过土地市场对可出让的土地进行“招、拍、挂”收取土地出让金，作为还款来源。项目可出让的土地面积为27.6平方公里，预计土地出让总收入为278亿元(编者注：大约每平方米1000元)，收支相抵后该项目静态收益预计可达114亿元，因此项目资金偿还有保证。

　　目前，还很难判断哈投资集团和哈城投的虚假土地证、虚假注资行为在其争取开行贷款中的作用，以及是否会影响到开行对这两个公司还款能力的判断。一位知情人士向《财经》记者表示，“哈投获得土地注资之后，目前没有以土地抵押的方式从开行获得贷款，开行贷款一般要求以贷款项目的收费权质押，而且开行贷款对应的是每个项目，投资平台资本金增加的增信并不大。”

　　一位国有银行的人士表示，“开行此类贷款的第二还款来源是地方政府的财政能力，实则由地方政府提供变相担保，开行软贷款就是将政府信用转化为资本。”

　　至本刊截稿时，银监会和国土资源部组成的联合调查组尚在哈尔滨对“126”案件开展深入调查，哈市国土部门和各银行正进行自查，各银行也在加紧收回贷款。《财经》记者将继续深入关注此案。