众专家学者论土地制度

来源: [观点网] 时间: 2007-08-23 18:55

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　　2007年上半年，全国各地房价持续上涨，部分城市甚至出现暴涨的局面。在舆论深入关注投资客炒房和开发商“捂盘”哄抬房价的同时，一些专家学者则把目光转向了导致房价上涨更深层次的问题——现行土地供给制度。

　　“8·31”三周年在即，“所有经营性用地必须采用招标、拍卖或挂牌的方式公开交易”政策走到今天，城市土地价格翻番,房价成倍上涨。七月份,广东东莞“地王”金地与万科之争,以及长沙拍出的全国最大的“地王”，在业内引发了极大争议。而土地拍卖是价值发现还是价值放大？谁在为高地价买单？是否土地拍卖制度拉高房价？如何调整土地制度以促进房地产业的健康发展等有关“土地招拍挂制度”的讨论沸沸扬扬。　　我国现行的土地制度已经走到死胡同了，政府的严格管制和国家垄断是最根本的原因。在此形势下的土地招拍挂制度也是歪曲的。对农地转用的政府管制，使地方政府用极低的价格征用农民土地，在招拍挂市场获得高额土地收益。受此驱动，地方政府、开发商和银行合谋炒作，无风险套利，“地王”因此出现。

　　地王的背后是利益驱动

　　地方政府纵容甚至炒作“地王”，背后其实是利益的驱动。自1994年税制改革以来，财权上收，事权下放，使得地方财政收入减少，特别是县市财政困难。地方政府为了发展城市建设，就要设法寻找资金来源，出让土地是一个重要的途径。

　　地方政府财政收入分为预算收入和预算外收入两部分，其中土地出让金占预算外收入的60%左右，而土地出让又会促进建筑业和房地产业的发展，政府向其征收的流转税和增值税占预算收入的近40%。此外，大量的城市基础设施建设资金，10%来自财政投入，30%来自土地出让金，而60%来自土地抵押贷款。因此，地方财政收入及城市建设对土地收入的依赖，导致地方政府大量征用土地。

　　同地不同权、不同价是主因

　　我国的土地分为国有土地和集体土地，分别为政府和农民集体占有。在性质上，虽然都是土地公有制，但实际上二者具有不同的权利。集体土地只能用于农用生产或农用宅基地建设，除了兴办乡镇企业外，集体土地只有转成国家土地才能作为建设用地，而农地的转用主要是通过政府征地来实现。这样，政府就垄断了土地的一级市场，成为真正的“地主”，政府依靠手中的权力用很低的价格征地，一部分用于基础设施建设，实际上是要农民承担一部分基础设施的建设成本，另一部分用很高的价格出让，获取土地增值收益，并把农民排除在分享土地增值收益之外。可见，我国土地问题的根源在于，现行土地制度和土地政策的二元分割，即两种公有土地，同地而不能同权、不能同价。

　　坚持两种公有制，发展土地流转和交易

　　要改革我国现行土地制度和土地政策，根本出路是，在坚持两种土地公有制的前提下，发展土地流转和土地交易，特别是允许集体建设用地直接进入市场流转和交易，实现同地、同价、同权。

　　根据《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设必须申请使用国有土地，但在例外条款中还规定，农民自己进行住房和公共设施建设以及发展乡镇企业，可以用集体土地。一些发达地区的农民按照自己对这一例外条款的理解和解释加以运用，如珠三角、长三角地区，农民在自己的土地上建起了大量工业厂房和打工者住宅出租。在广东南海，建设用地中一半左右是集体土地，他们建立了土地股份合作社，将农村土地产权变成城市工商物业产权，从而分享了土地增值的收益。全国很多地方都在这样做。这其实代表了土地制度和土地政策改革和调整的方向。

　　一些地方在征地的过程中，把货币补偿和留地补偿巧妙地结合在一起，给农民留有一部分土地，让农民用征地补偿款来开发建设物业，如建设工业厂房、商业铺面和市场设施，同时，政府帮助招商，然后按照商家的规划和设计建设，签约出租，获得收益。这种方式就不再是简单的征地补偿，而是给农民提供了长期的生活保障。文林峰：应出台措施堵塞“漏洞”

　　放开土地一级市场

　　我国的土地储备管理部门，既替政府拍地，又要参与市场管理，职责不明确，尤其是在土地一级开发上，完全由政府来控制。单靠一个城市的土地整理中心，不可能在一年内完成上千公顷的一级开发项目。这样，许多城市依然出让“毛地”，开发商拿地后，拆不动，迟迟不能形成有效供应，供不应求的矛盾长期得不到解决。因此，政府应该放开土地一级市场，让开发商公平竞争共同参与土地的一级开发，获得相应的回报。这样，政府就有可能全部以纯“熟地”方式出让土地。

　　明确拿地企业资质

　　目前，我国对于获得土地的主体并没有明确限制，自然人、法人都可以拿地，非房地产开发商也可以拿地，这也不利于土地市场的发展。比如一些“三外”企业(外资、外行、外地)资金雄厚，为了占据市场不惜“血本”拿地，自身又无行业经验；而有丰富经验的优秀房地产企业又无地可开发，使得房地产业发展水平原地踏步，不利于推进住宅产业化进步。因此，要建立土地招拍挂综合评标系统，对其已往业绩、过去所产生的相关纠纷、品牌形象及诚信程度等进行全面评估、综合评定,而不仅仅是价高者得这一单一指标。

　　避免出让大宗土地

　　最近频繁出现的“地王”有一个特点，就是土地出让面积很大。这样很容易造成价格垄断，也不利于项目尽快推向市场。因此，政府在进行土地规划时，应把土地分小块出让给不同的开发商，但要严格执行该区域统一规划的要求。如果开发商已经储备的土地量过大，要对其拿地进行限制，以防止开发商先大量“圈地”，再找合作企业开发，再“圈钱”、“圈地”，这样的恶性循环无论对于企业自身还是整个房地产市场及金融市场，都有极大的危险。只有将土地分块出让，大规模“囤地”的现象才会有所控制。孟晓苏∶土地供应渠道应多元化

　　招拍挂制度在一定程度上对规范土地市场，防止炒地行为发生，是具有突破性的。随着市场的发展，它也一定会暴露出一些弊端，还需要完善。

　　土地供应主体多元化

　　中国拍卖的土地有两种。一种是城里原有的土地，叫存量土地，在国外叫都市再开发。另一种是增量土地，来自农村。宪法规定，中华人民共和国实行两种土地制度，城市土地归国家所有，农村土地除少数归国家所有外，都归农民集体所有，包括农民建设用地也归农民集体所有。虽然《物权法》允许农民的宅基地可以转让，但由于城市土地管理法的限制，不能转到城市用地上。集体土地只有政府征收后才能进行拍卖，农民自己并不能卖。这样政府就成了单一的供应主体，多家竞争购买，结果是拍卖价格被拉高。如果土地市场有多家供应主体，才是完全的市场经济。

　　增加税收改变“第二财政”

　　只有政府才具有征地权，因此政府在征地时的集体用地价格并不高，但在拍卖时，一家卖地多家抢，价格自然提高。廉价收购，高价卖出，地方政府从土地买卖中收取的差价太大，这成为它的“第二财政”，成为地方政府的依赖。

　　实际上政府可以采取合理征收税款这种有效的措施。今后，土地使用者和房屋购买者应该向政府纳税。在国外，地税物业税所得税(财产税)占了国家财政的75%，而中国主要的税收都来自企业。现在国人已经拥有私人财产，也应该向其征收财产税。这种合理的税收来源，一方面可以抑制土地不公平的供应局面，另一方面又使政府得到合法收入，补充财政，压制征地冲动。胡建明：稳定收益，合理规划，分类出让土地

　　追求稳定合理利润

　　“房价＝地价＋建造成本＋利润”，其中，各组成部分所占房价的比例，中国与欧美国家有很大的差别。如图所示：建造成本在一段时期内变化不大，决定房价的因素是地价和利润。在房价一定的情况下，地价越高，利润就越低。为了弥补利润的损失，开发商必然要抬高房价。正因如此，很多人认为是地价上涨促使房价上涨，而土地招拍挂制度是主要原因。

　　这多少有些片面，因为开发商的利润减少，但并不代表不合理。比如一些欧美国家的房地产开发公司，开发一个项目获得20%～30%(如图)的利润就算是合理利润。为了分担风险，房地产开发商会合理分配资金，获得每年稳定的收益。中国的房地产开发商获得的平均利润都已经达到40%以上，地价上涨，开发商不抬高房价还是会获得很大的收益。

　　完善城市规划制度

　　一些发达国家的土地出让制度之所以能适应房地产市场的供求关系，在很大程度上是因为其长期有效的城市规划，开发商根据自己的实际情况有选择地拿地，而不是见地就“抢”。中国对土地的控制则比较松散，城市规划也不成熟，常常是划出一块地后，才规定其用途，有的甚至确定了用途后也可以更改。开发商在竞地时没有后顾之忧，获地后迅速建房子，尽快在高价时出售，促使区域房价暴涨。

　　分门别类出让土地

　　根据供求情况，一些欧美国家将土地分成三类，规定高、中、低档房使用土地所占的比例，大、中、小型开发商按类别竞拍。这样，实力相当的开发商才会碰到一起，地价不会抬得过高，保证一段时期内各类房屋供求平衡。

　　因为对土地进行了分类，拍卖时，开发商认为达不到合理利润，便不会再抬高地价，这样就能有效抑制地价疯涨。李国平：招拍挂也要因“地”制宜

　　土地招拍挂制度自身是能够适应市场经济的，它使我国的土地供应和交易更加透明、科学。之所以这一制度会引出“天价地王”，最主要的原因是中国没有与之适应的成熟配套及有效的机制和架构。

　　招标为主，拍卖为辅

　　土地招拍挂制度在实施过程中，政府简单运用了“以拍为主、以挂为辅，很少招标”的形式。一块土地在挂牌后，由于有多家开发商参与，往往最后就变成拍卖出让。一些有实力、有胆量的开发商，看到房地产的高位发展趋势后，高价拍地，导致不断出现“天价”土地，直接造成房价上涨。这就形成了“土地出让效率低——土地供应短缺——土地拍卖价高——土地脱离自身价值”的怪圈，最后“面粉比面包贵了”。

　　因此，土地出让应以招标为主，以拍卖为辅，兼有少量的挂牌。因为招标不以价格为决定因素，能有效控制地价，而且更容易在标书中加入一些附加条件，限房价、限户型。

　　招拍挂需因“地”制宜

　　招标与拍卖也要有针对性，根据不同的土地使用属性采用不同的出让方式。政府可以将土地划分为三类，分为高、中、低档住宅用地。三类住宅土地的出让方式区别开。中、低档住宅用地采用招标的方式，并附条件，如建小户型、经济适用房等。而对于高档住宅用地则采用拍卖的方式，价高者得，政府从中可获得高额收益，用来补贴保障型住房。梁蓓：可走年租制与批租制混合之路

　　自1990年国务院颁布实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以来，我国开始了在城镇实行以土地所有权和使用权分离为基础，以土地使用权有偿出让为特征的土地批租制度。然而近20年里，土地批租制度虽然为地方政府加快城镇建设发挥了重要作用，但其弊端却在实施过程中日益显露。

　　首先，土地批租实现的财政收入将难以得到持续。城市土地资源有限，以当前市场价格批租土地，虽然一次性收取了全部租金，却无法获得未来土地升值收益。其次，土地批租制度还扭曲了土地价格信号。政府和开发商都不可能掌握未来土地供求的全部信息，所以无论土地是否以市场方式出让，其初始价格都必然无法准确反映土地的真实价值，市场中投机因素更可能引起炒作，造成泡沫。

　　内地现行的土地批租制与香港1985年以前的情况相同，现在香港已实行土地批租制和年租制混合的体制。该制度仍是政府所有前提下的土地出让制度，只是在租金征收方式中，包含了“价”与“租”两部分，其中“价”是一次性收取的出让金，“租”则是按年收取的土地租金，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，为真正意义上的地租。

　　这种混合体制如果设计得当，比单一的土地批租制度更有优势。它可以为地方政府建立合理的激励机制，向土地市场传递相对准确的价格信号，调节土地资源的合理分配与集约化使用，同时减少土地价格的波动幅度，降低金融系统的风险。王宏新：分配土地所有权是唯一出路

　　美国经验值得我们借鉴：

　　第一，把土地的产权、可控性联系起来，中央的土地就是中央的，地方政府没有管理权，而地方的土地就是地方的，中央也不能插手，城市的国有土地要有一一对应性，只要在相关法律上有相关管制就行了。

　　第二，把土地所有权逐级下放到地方政府，土地的所有权就归地方政府所有，它就是市场主体，它与其他地方政府，包括它的上级政府在市场中的地位是平等的，在市场推出土地的过程中都可以建立竞争关系。

　　而且如果土地下放，地方政府就无法再实行招拍挂，土地招拍挂是在现行制度变革前实行的土地出让制度，现在已经走到了尽头，只有重新分配土地的所有权，才能结束“荒唐”的招拍挂制度。