香港是如何实现土地最优化配置的——访国土资源部规划司司长胡存智

来源: [观点网] 时间: 2007-06-29 21:35

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　　又近七一，时光匆匆，香港这颗璀璨的明珠回到祖国母亲的怀抱已整整十个年头。弹指十年，香港比过去任何时候都更具活力。

　　香港人多地少，资源极为匮乏，在这样的自然条件下，如何创造出了优美的环境、便利的交通和发达的经济？土地管理和利用对整个经济社会运行的支撑、影响表现在哪些方面？香港土地管理制度的核心、特点是什么？香港与内地在土地管理上有哪些交流与互动？内地又从中得到哪些借鉴？带着这些问题，记者采访了国土资源部规划司司长胡存智。

　　在香港回归谈判中土地起了核心的作用

　　记者：上个世纪90年代您曾经在香港工作过，您对香港土地资源的整体印象如何，土地作为经济社会发展的基本要素，在“九七回归”中扮演了怎样的角色？

　　胡存智：香港土地总面积约1100平方公里，只相当于内地一个中等县的面积。其中建设用地仅占总面积的22%左右，其他的就是山地和水面。香港平地不多，除了作建设用地之外，只有少量用于种菜的耕地，其余作为湿地等加以保护。

　　香港是世界上人口最稠密的地区之一，这么小的土地面积上有700多万人口，食品问题靠自身已经不能解决，大部分供给靠进口。

　　香港的主要特点就是山多，只有海边的一点狭长的海滩是稍微平坦的地带。我们现在所见的香港比较繁华的地方，或是现代化高楼林立的地方，都是填海填出来的。

　　香港建设用地的开拓主要是通过填海和农地征收获得的。填海部分主要在市区，沿着维多利亚海峡两边，主要是在九龙半岛和香港岛。

　　农地征收这一块主要在新界，这一部分主要用于香港开拓新市镇、卫星城等。

　　由于新界的土地是通过不平等条约由清政府于1898年租借给英国的，到1997年租期就满了，受到条约的限制，新界的土地就不能再租用了，只剩下九龙半岛和香港岛，也就是1840年鸦片战争割让给英国的很少的地方，很难再生存和继续发展，这才有后来中英的谈判。英国政府希望继续租借给他们，中国政府决定如期收回。后来通过和平谈判，英国把香港的主权和治权都交还给中国。因此实际上，香港的回归，土地起了核心的作用。

　　为了处理好土地问题，1984年的《中英联合声明》，专门有一个附件三谈土地问题。

　　市场为主行政为辅的完善的土地管理制度

　　记者：香港作为一个在全世界举足轻重的国际金融中心，在这么小的弹丸之地上创造了令人惊叹的伟大成就，土地资源的高效合理利用功不可没。香港土地管理制度的核心、特点是什么？土地制度对整个经济社会运行的支撑、影响表现在哪些方面？

　　胡存智：香港的土地是政府统一管理的，土地开发政策委员会是土地开发和利用政策的最高决策机构。其职责是决定长期发展战略，决定大型土地发展计划，评估土地开发规划，确定土地用途规划战略以及土地供应政策等。其决策通过下属的环境地政局等贯彻执行。环境地政局下设地政署，然后根据不同分区设有地政处。一级一级垂直管下去，形成一个高度统管的体系。所有土地的供应、出让、出租、管理都由香港特区政府一级来操作。不管什么地，全部统一由政府批，分为公开拍卖、招标和私人协议三种方式。

　　香港的土地制度比较好地区分了所有权和使用权。任何单位和个人只能从政府手中取得按一定年期拥有可以自由处置的土地使用权。因此在所有权不变的前提下，使用权可以灵活地作为一种财产权来处理。这就使得土地在开发、利用过程中，在运用市场机制解决土地交换、分配等问题上有了一个很好的运作平台。

　　这种产权制度的主要优点在于有利于解决土地的产权归属问题，有利于在所有权不变的前提下解决土地市场化运作的问题，既适用于资本主义，也适用于社会主义。因此这套制度也被改革开放后的内地借鉴过来。内地经过20多年的土地使用制度改革实践，形成了一整套成熟的土地使用制度，国有土地的所有权归属国家，使用权可以分年期出让、出租或以其他方式交给使用者使用。可以说，内地的土地使用制度改革是一项最重大的创新，在计划经济向市场经济转型的过程中，土地不仅没有成为阻碍，而且成为一个非常好的推进器。

　　由于香港人多地少，特别是建设用地资源少，所以寸土寸金，香港人将土地看作一个重要的资产，看作社会经济活动中一个必不可缺的部分。香港是一个高度市场化的地区，首先要求土地的价值能够得到充分的体现。任何人对土地的处理都是非常慎重的，在土地的利用及分配供应上不会随意地作出决定。违法乱占土地，土地开发利用少数人说了算，将土地免费送给投资商等这些现象在香港都不会发生。每一块地都经过精心处理，力求产生最大的效益。同时管理制度也很严格。

　　市场为主，行政为辅，计划管理，有序供应，是香港土地管理体制的特点。香港有一套完善的土地供应体系，以及与之相配套的价格确定等机制。比如说政府在土地供应上，每年有一个供应计划，把年度需要供应的土地有多少，其中公开拍卖的有多少，私人协议的有多少，都明确列出来。每年能够提供财政收入的土地与不能提供财政收入的土地也有一个比例，因此想突击多搞商品房和廉租屋，都是不可能的。

　　完善的规划体系是香港土地管理制度的核心内容。因为香港易开发土地早已开发利用完毕，新开发土地中的相当一部分是填海造地和劈山造地以及旧市区的再开发，都是耗资巨大而且旷日持久，因此不得不高瞻远瞩，长远规划。

　　由于香港沿用的是英国的规划体系，在管理上与内地有些不同，但是规划的大原则是一致的，即不符合规划大纲和法定图则的土地利用方式是肯定不行的。通过制定规划大纲和法定图则等，详细、具体地列出每块土地的用途及开发方案，作为批准建设和土地批租的依据。在香港，对于土地开发利用的申请，需要经过规划委员会集体讨论决定，而不是简单地由哪一个部门、官员自己去裁定和判断。

　　另外，统一的土地登记制度体现了对土地权利的保障。香港的土地登记是政府统一进行的，统一为一个登记机关。通过统一的登记来保障物权，也是内地要向香港学习的地方。香港不像内地那样，将统一的产权登记割裂为部门管理，出现房产、土地、林权等多个登记机关。

　　香港《土地登记条例》规定，凡是与土地、房屋有关的一切文据，如地契、买卖合约、遗嘱、法院判决书等，均必须在土地注册处登记，以便于查阅，防止以欺诈手段买空卖空。但是香港实行的是契约登记制度，而不是内地的产权登记制度。相比较，产权登记更严密、更简洁。

　　在高度市场化的前提下香港也有多种灵活的土地处置方式，使整个社会的土地供应统筹平衡，协调运转。例如在发展工业时期，香港政府曾专门划出特定的区域作为工业区。工业区发展新兴的、高科技工业，区内的地价要比普通工业用地低很多。但是管委会跟政府有协定，只有高新企业以及对香港未来发展有帮助的特定的企业才能进入园区。也就是设有门槛，不是随便什么企业都能进的。

　　政策的实施有严格的界定范围和准入门槛，使整个管理体系很好地运转。不会造成像内地某些地方一样，不分青红皂白所有工业项目都进开发区。另外，对于公屋建设等香港也实行优惠的土地政策，政府免费供应土地(但须挂账处理)以兴建低收入市民租用的公屋(即廉租屋)。

　　香港居民约有一半受惠于这一政策。

　　最值得借鉴的是土地资源的最优化配置

　　记者：香港还有哪些经验值得内地借鉴和学习？

　　胡存智：香港有许多值得内地借鉴的地方。首先，完善的管理制度、严密的办事程序、高效完善的市场体系和规则都是值得内地学习的。

　　在土地的开发利用中尤其值得内地学习的是香港通过合理有序的安排，逐步提升土地价值的理念和做法。内地现在开发一个新区，大都是政府大规模地投入，把最好的地块拿出来卖掉，筹集资金。但香港并不是这样。开发一个新区，总是先把最差的土地，或是等级、区位比较差的土地，首先用于公屋的建设。通过居住公屋积聚一定的人流后，再发展公共设施和商业服务设施。在人口达到一定规模以后，再陆续建造居屋(相当于经济适用住房)，然后才推出商品房，大型商场用地，直到形成高档办公、金融中心，用地逐步形成梯次渐进，推出的土地越来越好，价值越来越高，同时积聚了足够的资金。

　　这个滚动的过程是一个策划得很好的经济发展过程，使得土地的价值能够最大化。土地的价值始终以最高的价格被培育出来，提供给社会，政府因此获得更多的资金去搞新的建设。这套机制保障了整个城市建设和社会的发展。

　　香港也有提醒内地进一步改进的地方，例如不动产税的征收对房地产市场的调节。地产业作为香港整个经济的四大支柱之一，具有举足轻重的地位。在香港，真正能够用作居住和各种产业发展的土地是十分有限的，这就更显得土地及地产业的重要。同时由于香港是个低税率的地方，税种很简单，特别是没有不动产税，使得土地资产的增值全部为土地产权人所拥有。

　　在这种情况下，因为有足够大的增值空间和前景，资金对地产的投资欲望十分强烈，相当部分的社会投资将其作为投机的产品，使得大量的资金涌入房地产。有时投机炒作的目的在某种程度上超过了居住或使用的目的，造成房地产价格不断攀升，甚至出现一发不可收拾的局面，使得地产价格完全与正常需求相脱节。一旦发生风吹草动，房价大起大落也比较厉害，最后造成整个经济的波动。

　　从这一点看，内地的房地产市场和香港也有一定的相似性，同样没有不动产税，土地的增值在很大程度上归使用权人所有。目前内地也开始出现过多的资金进入房地产，这是值得关注的。因此在慎重考虑内地有大量的从公有住房过渡到商品住房的人群这些因素之后，适度有区别地考虑不动产税的征收，对于抑制房地产过热，抑制过旺的投机炒作心态具有重要的作用。

　　记者：我们在迎来香港回归十周年的同时，也迎来了第17个全国“土地日”。今年“土地日”的宣传主题是“节约集约用地，坚守耕地红线。”提到节约集约用地，香港是不是可以称得上是典范？内地和他们的差距有多大？

　　胡存智：香港的陆地面积约1100平方公里，但限于约80%的土地是山地，100多年来，香港就在200多平方公里的土地内搞发展。在香港，巴掌大的地块就可以创造很高的经济效益。

　　深圳是离香港最近的城市，也是内地土地利用集约程度较高的城市，但如果两相比较一下，深圳人均建设用地达100平方米以上，而香港只有30多平方米。按照地均GDP产值和建设用地面积算，深圳只达到香港10%的水平。如此看来，内地土地集约利用的程度还很低，潜力还很大。

　　高度市场化以及极为贫乏的资源条件，使得香港在土地利用上高度集约。在节约集约用地上，他们采取了一些很灵活的措施，这些措施都体现在各种建设过程中，也有一些具体的事例。

　　每一幢大楼的建设都有很完善的规划，对周边的土地利用都有很充分的考虑。比如汇丰银行大厦，按规律最好的层次应该是底层，但是现在大厦的一层和二层完全是开敞的公众空间，提供给公众集会和自由通行用的，所有办公都在三层以上。这就是他们节约集约用地的结果。因为当时批出土地时就规定，大楼如果将底层也自用的话，只能盖10多层，但如果把底层空间留给公众则可以盖到18层以上。正是类似这样的措施，促进了整个土地的节约集约利用。

　　记者：据您了解，内地与香港在土地管理上的互动与交流情况如何？

　　胡存智：香港回归以前就和内地有很密切的来往。回归之后，双方的互动和交流更加频繁，每年都有一些不同形式的交流活动。

　　内地的土地使用制度改革和土地市场建设主要得益于香港的成功经验。作为中国第一个经济特区，1986年前后深圳在多次派人赴香港

　　考察之后，提出借鉴香港土地所有权和使用权分离的理念，建议实行以公开拍卖、招标为主要出让方式的土地使用制度。1987年12月，深圳市首次公开拍卖出让土地，敲响了新中国历史上惊天动地的“第一槌”，奠定了中国土地使用制度改革的基石，直接促成了《宪法》的修改。当时使用的拍卖槌，就是香港测量师协会捐赠的。再比如内地这两年实行的勾地制度，也是从香港学过来的。

　　当然，内地有好的经验他们也学，比如说举牌制度等。过去香港的土地拍卖会没有任何限制，谁想进去都可以，拍卖时举手、伸拳、举报纸等什么样的都有，五花八门，现在借鉴内地的做法，统一采用了号牌的形式，更加规范。

　　我相信，随着内地与香港沟通与融合的不断深入，双方都能够学习和借鉴到更多更好的东西，共同促进土地管理水平的提升。