安邦集团:以新的空间开发理念来看待区域发展

观点地产网

2017-01-17 18:12

  • 对于千万级人口的城市,土地指标被严加控制,要获得发展空间,只能在存量土地上面做文章,修正以往过大的、不宜人、不经济的空间尺度问题,以新的空间开发理念来看待区域发展。

    最新城市研究报告显示,中国超过千万人口的大城市已达到15个。除了众所周知的北、上、广、深,华中和西南地区的城市武汉、成都、重庆紧随其后,新榜单还包括天津、杭州、西安、常州、汕头、南京、济南,以及哈尔滨。这些城市在迅猛发展的同时,也面临着交通拥堵、人口膨胀、空气污染等城市病。

    为了缓解城市病,北京上海等地,开出了疏解人口和产业的药方,对于城市的土地利用和人口疏解都作出了严格的限制。那么,对于千万级人口的城市,土地指标被严加控制,要获得发展空间,只能在存量土地上面做文章,修正以往过大的、不宜人、不经济的空间尺度问题,以新的空间开发理念来看待区域发展。

    首先,是如何看待特大城市的农业用地问题。18亿亩耕地红线屡屡被国土部提及,2014年更是提出,要在500万人口以上的特大城市和省会城市优先划定永久基本农田。特大城市周边基本农田的作用,并非是为城市居民提供多少农产品,而在于集约利用土地,控制城市扩张规模。

    因此,特大城市的农业,其价值并非经济贡献,而在于生态价值和景观价值。与绿地相类似,农田可以为城市创造更健康的生态价值,吸收消解灰尘颗粒物。

    对于像北京和上海这样的缺水城市,还需要调整农作物的结构,以低耗水景观价值高的种植物,取代高耗水的农作物。这样,农地的综合价值,强化农地的景观性和生态性,发挥绿隔和绿地的作用,既成为城市扩张的边界线,也成为田园城市中美丽的风景线。

    第二,是工业用地的性质调整问题。中国几乎所有的城市都经历了乡镇经济蓬勃发展的时代,每个乡镇都憋足了劲儿招商引资,每个乡镇都有或大或小的工业园区,这些园区或厂房通常一租就是三十年五十年。

    而随着城市规模的扩张,以及城市经济的发展,当初被当作明星企业引进的纺织、印刷等高耗水高耗能的企业,有的已经破产或衰败,有的成为了腾退或疏解的对象。这些产业用地,应该及时调整土地性质,用作完善城市的市政配套或公共服务用地,而不是任其衰败或放任不管。

    要进行土地空间的再利用和调整,不可避免的会面临复杂的产权格局。以北京的旧城改造为例,通常会面临比其他城市更为复杂的局面,大约会涉及系统产(军产、宗教产、教育产等)、直管公房、代管产、代经产、售后公房、私产、混合产权等多种产权,甚至同一院落房屋由众多产权单位和使用单位构成,存在多元产权主体。

    利益相关者的诉求各不相同,各种利益协调难度大、协调成本高。对于政府,既要承担历史文化风貌保护的任务,又要发展产业、改善民生,推动旧城经济社会和谐发展;对于当地居民来说,其核心诉求在于改善生活居住条件,提高生活水平;对于社会资本而言,其接入旧城改造项目的主要动力在于追求收益,没有收益必然不会参与进来;对于产权所有者来说,由于经济利益的牵扯,参与的积极性也不高,这也成为旧城改造更新工作中的一大现实挑战。

    对于复杂的产权格局,以“产权合作”的方式,调动利益相关方参与保护与改造,或许是途径之一。苏州市西山镇就做了这样的尝试,为妥善解决古村改造中古宅的权属复杂和收益分配问题,西山镇政府成立股份公司,私人投资修复的古宅按完好率、大小和文物价值等评估后作价入股。入股后户主搬出古宅,古宅产权不变,户主可享受保底分红和浮动分红。政府和私人古宅经过整治修复、资源整合后,以“联票”形式对外开放。

    最后,要拓展存量空间,还需要对土地效益进行综合评估。

    从单位土地承载的经济总量来看,我国每平方公里土地上承载的GDP,即国土经济密度,远远低于发达国家。例如,中国与美国的陆地疆域面积相当,但目前中国国土经济密度还不到美国的2/3。

    从城镇工业用地投入产出效率来看,我国的一般大城市土地实现的工业产值每平方公里大约只有几亿元,而美国、日本的同类城市约为每平方公里50亿元以上,北京的工业用地效率仅相当于东京历年平均水平的5.0%左右。

    从行业结构因素看,技术含量高、附加值高的高新技术产业的土地产出率一般高于传统产业。从规模效应影响看,同等条件下,规模较大企业的业务比较稳定,非生产性占用土地相对较少,组织生产的行政管理成本也相对较低。而小规模企业,支撑企业运转的必要部门依然存在,生产的稳定性不如大中型企业,因此与大中型企业比较,土地产出率相对较低。

    从企业体制影响看,国有、集体老企业遗留问题多、企业负担重,生产不景气,虽占有一定数量的土地,但产出率低于其它各种经济类型企业。从企业经营组织方式看,现在企业生产分工越来越细,协作化程度越来越高。一些占地小的企业由于用地受限制,只有通过经营方式的改变和技术创新等各种办法,扩大企业生产,产生较高的产出率。

    总之,在有限的土地空间内,想要追求持续稳定的发展,就必须把长期的土地综合收益作为项目评估的一个重要指标,考虑产业结构的调整与产业升级,或者促进优势产业的规模化,或者加速低效产业的退出,或者促进潜力产业的内部升级,最终的目的是促进土地空间的集约优化。

    审校:欧阳颖

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