（八）重要的例外条款值得保留

　　现行土地管理法的第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“除外”是一条非常重要的例外条款，它使不少农村集体能够在自己的土地上进行商业建设。这是这些年来，农村居民能够部分分享财富增长，缓解城乡过度对立的重要原因。“修订草案”悄悄删除这一条款，就像除掉一个“隐患”。事实上，十七届三中全会“决定”已提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。

　　（九）给集体土地处置留出空间

　　“修订草案”在第九十五条中增加了“商品住宅建设应当使用国有建设用地”，其用意是排除“商品住宅建设使用集体建设用地”。这一规定是对已大量存在、并蓬勃发展的农村集体在自己土地上进行商业建设的禁止。

　　这排除了农村集体土地改进配置的可能，给社会带来巨额财富损失。例如大量城郊的农村集体土地，尤其是不适于耕种的河滩和山坡地，适于建设诸如郊外别墅或度假村，没有且不可能划入城市规划范围，一旦建设商品住宅，不仅给当地农村集体带来出售房地产的直接收益，还会在当地形成一个永久的劳务和商品市场，有利于持续提高当地农村居民的收入。

　　这一规定将所有可能进行建设的农村集体土地，全部纳入到政府部门掌控的范围，剥夺了农村集体巨大的潜在利益，还可能侵犯农村集体的现有利益。这在收入分配方面极不公平。规定只能在国有建设用地上建设商品住宅，增加了大量的土地征收征用的适用范围，也增加了政府向开发商转让土地的环节，会增加一些政府官员寻租和腐败空间。

　　（十）征地定价权和争议裁决权要平衡

　　在“修订草案”的第六十九条中，虽然删除了原来过低的“补偿标准”，却增加了“征地补偿费标准由市、县人民政府……确定”的规定。这将土地定价权交给了当事双方中的一方。这种“单方定价”违反了市场基本原则：一致同意。

　　十七届三中全会“决定”已提出要建立统一的“土地市场”，由市场来对土地定价，这与“修订草案”中的市、县政府定价有天壤之别。

　　如果农村集体不同意市、县政府的定价，引起争议，新增的第七十一条提出，“被征收土地的农村集体经济组织和农民对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的，由市、县人民政府协调”，这让征地当事一方，既有定价权，又有当对方不同意时的争议裁决权，将对方置于无权讨价还价的境地。

　　(十一）国有土地产权要有效行使

　　土地管理法及其“修订草案”只是在原则上说要“维护土地公有制”，但并没有保证公有土地尤其是使国有土地产权有效行使，保证国有土地收益上交国库，避免官员利用对国有土地的配置权力寻租腐败的制度安排。这严重扭曲和背离了国有土地的公有性质。

　　(十二）土地管理部门也应被“管”

　　有关土地的问题，很大程度上是由于土地管理部门的权力过大所致，土地管理法及其“修订草案”有着很强的部门立法色彩，赋予了土地管理部门过大的权力，却通篇没有土地管理部门定位的描述，暗含着土地管理部门就是该法的立法和执法主体；更不可能有限制和监督土地管理部门的条款。这使得该部门实际上成为土地管理法的“法上”部门。

　　(十三）建立解决土地冲突的司法机制

　　每年上万起有关土地的群体冲突事件之所以发生，与司法机制的缺位和无效有关，而这又和土地管理法本身的缺陷有关。本来司法制度中包括合同法等民商法律，也包括针对政府部门违法的行政诉讼法，但这些法律的适用被土地管理法屏蔽掉了。在实践中，本应向所有公民提供法律服务的法院却可以“不受理”土地冲突案件。这一缺陷在“修订草案”第七十一条“征收土地补偿争议裁决”中又得到了加强，即争议要“由市、县人民政府协调；协调不成的，由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决”。而只有“对裁决程序有异议的，可以自接到裁决决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。更为严重的是，“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”，这意味着即使被征地者胜诉了，也没有手段让相关政府部门足额补偿。

　　(十四）明确定义农村集体主体

　　在土地管理法及其“修订草案”中，虽然多次使用“农村集体”这个词，但没有给出明确定义，这导致“农村集体”主体认定的歧义，如“乡镇”，“村”或“村民小组”。

　　这种歧义使得被征用土地和进行土地交易的“农村集体”法定谈判代表可能缺少真正的代表性。如“乡镇”政府实际上并非农村集体代表，而是一级有着征地企图的政府，它们有可能利用模糊的“农村集体”主体的认定，以“农村集体”代表自居，却违背农村集体意志，自我形成一个损害农村集体的征地协议。

　　结语：避免产生严重后果

　　现行土地管理法已经带来了严重问题，而“修订草案”如无真正改进，带来的后果，可能各方都不愿意看到。

　　首先会大幅降低了土地配置效率，带来巨大的财富损失。“修订草案”极大地增加了政府部门征用农村集体土地的范围，也极大压缩了农村集体在自己土地上进行商业建设的空间，还将征地定价权和争议裁决权放在征地的政府部门手中，不能用市场配置城市和农村的土地，从而带来财富损失。

　　损失最严重的当属农村集体和农民个人。他们在有争议时处于更为无权的地位。这也许会激起更多反抗，带来更多群体事件，使社会变得动荡。“修订草案”似乎有利于土地管理部门和有征地意图的政府部门，但实际上对它们也是有害的。赋予其过大的权力，又缺少约束，就会创造出更大的腐败空间，可能会使更多官员获罪入狱，甚至人头落地。这是对这些官员真正的损害。起草者要真切理解“约束对被约束者有好处”，“限制对被限制者有好处”的深刻道理。

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