（三）理解真正的土地公有制

　　“立法目的”的第二句话是“维护土地的社会主义公有制”。在实践中，土地公有制恰恰值得反省。

　　例如，国有土地不仅被大量无偿占用，而且其收益被大量占用土地的组织或个人实际享用；农村集体的土地收益或征地补偿金也因没有机制保证，不能确保公平分配。这种土地名义上公有，实际上被一小部分人享有的情况，恰是土地制度最严重的问题。再如，国有土地的划拨、分配和转让需要由具体的政府官员实施，造就大量腐败的空间。

　　如果不能在制度安排中设立有效监督公有土地使用、处置和收益分配的机制，上述问题就不能得到解决，就会颠覆真正的土地公有制。由此引申的立法思路应是，或者不要将土地国有作为几乎所有土地问题的解决方案，或者建立对公有土地特别严格的监督制度。

　　真正公正和有效的土地制度是一套公平设立、受到保护和自由交易的土地产权制度。就产权制度是公共物品而言，这一土地产权制度才是真正公有的，即是有价值的公共财富。

　　（四）找准“保护耕地”的恰当地位

　　在“修订草案”中，将“立法目的”中原有的“保护、开发土地资源”删除，将原来处于“立法目的”第五位的“切实保护耕地”加强语气为“实行最严格的耕地保护制度”，提升到了第三位。

　　未必要将“保护耕地”放在如此重要的位置。“有效配置资源”涵盖了“有效配置土地资源”，“有效配置土地资源”不仅意味着利用土地生产粮食等所需产品，更意味着通过有效利用城市土地而节约出更多土地。

　　（五）“公共利益”成本不应由局部承担

　　赋予政府征收征用农村集体土地权力的理由，是为了“公共利益”。在这一旗号下，将征地赔偿限定在大大低于土地农业用途的市场价值之下。“修订草案”删除了这一明显不公的条款，却仍将补偿标准放在政府手中，而不按市场价值补偿。这意味着，土地管理法及其“修订草案”认为，为了公共利益可以侵害或牺牲部分人的利益。

　　这个看似高尚的原则其实是错误的。“公共利益”的成本本应由所有受益者公平承担，但在土地管理法中，却以“公共利益”为名，让部分人承担全体人民公共利益的成本。尤其是，这些承担公共利益成本的人又是全体人民中的弱势群体。这非常不公平。按照这一逻辑，“保护耕地”以保证“粮食安全”也是一项重要的公共利益，不也可以侵犯一部分人的个人或集体利益？

　　（六）勿对不同人群区别对待

　　在土地管理法及其修订草案中，通篇有“农民”概念。

　　例如在“第七章：土地征收征用”中，只针对农村土地的征收征用，以及对农民的补偿和安置做出规定，并没有对从事其他产业及居住在非农村的其他人群做出同等规定。

　　又如“修订草案”第八十九条只有针对农村宅基地的规定，并无其他人群的相关规定。其中规定农村村民一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地。该草案又提出，限制农村村民对宅基地的交易。这些规定并不适用于非农民的其他公民。

　　在现实中，一个国家的不同人群会有些各自特殊的地方。但在立法中，应在强调平等权利的基础上，在对特殊性作出令人信服的说明后，才可做特殊安排。

　　（七）“公共利益”应精确定义

　　在“修订草案”新增的第六十八条中，认定“公共利益”包括“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设”。这等于将所有城市规划建设用地，包括大量商品住宅和商业设施用地，都纳入到“公共利益”之中。这显然过宽，扩大了土地管理部门管理和政府直接征地的范围。

　　在以往的征地冲突中，一些政府部门为商品性住宅和商业性设施征地，被批评为违反了现行土地管理法只应为公益用地征地的规定。为了解决征地冲突问题，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也提出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。“修订草案”应与之一致。

　　(十二）土地管理部门也应被“管”

　　有关土地的问题，很大程度上是由于土地管理部门的权力过大所致，土地管理法及其“修订草案”有着很强的部门立法色彩，赋予了土地管理部门过大的权力，却通篇没有土地管理部门定位的描述，暗含着土地管理部门就是该法的立法和执法主体；更不可能有限制和监督土地管理部门的条款。这使得该部门实际上成为土地管理法的“法上”部门。

　　(十三）建立解决土地冲突的司法机制

　　每年上万起有关土地的群体冲突事件之所以发生，与司法机制的缺位和无效有关，而这又和土地管理法本身的缺陷有关。本来司法制度中包括合同法等民商法律，也包括针对政府部门违法的行政诉讼法，但这些法律的适用被土地管理法屏蔽掉了。在实践中，本应向所有公民提供法律服务的法院却可以“不受理”土地冲突案件。这一缺陷在“修订草案”第七十一条“征收土地补偿争议裁决”中又得到了加强，即争议要“由市、县人民政府协调；协调不成的，由省、自治区、直辖市人民政府裁决。对征收土地补偿方案的裁决为最终裁决”。而只有“对裁决程序有异议的，可以自接到裁决决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。更为严重的是，“征收土地补偿争议不影响征收土地的实施”，这意味着即使被征地者胜诉了，也没有手段让相关政府部门足额补偿。

　　(十四）明确定义农村集体主体

　　在土地管理法及其“修订草案”中，虽然多次使用“农村集体”这个词，但没有给出明确定义，这导致“农村集体”主体认定的歧义，如“乡镇”，“村”或“村民小组”。

　　这种歧义使得被征用土地和进行土地交易的“农村集体”法定谈判代表可能缺少真正的代表性。如“乡镇”政府实际上并非农村集体代表，而是一级有着征地企图的政府，它们有可能利用模糊的“农村集体”主体的认定，以“农村集体”代表自居，却违背农村集体意志，自我形成一个损害农村集体的征地协议。

　　结语：避免产生严重后果

　　现行土地管理法已经带来了严重问题，而“修订草案”如无真正改进，带来的后果，可能各方都不愿意看到。

　　首先会大幅降低了土地配置效率，带来巨大的财富损失。“修订草案”极大地增加了政府部门征用农村集体土地的范围，也极大压缩了农村集体在自己土地上进行商业建设的空间，还将征地定价权和争议裁决权放在征地的政府部门手中，不能用市场配置城市和农村的土地，从而带来财富损失。

　　损失最严重的当属农村集体和农民个人。他们在有争议时处于更为无权的地位。这也许会激起更多反抗，带来更多群体事件，使社会变得动荡。“修订草案”似乎有利于土地管理部门和有征地意图的政府部门，但实际上对它们也是有害的。赋予其过大的权力，又缺少约束，就会创造出更大的腐败空间，可能会使更多官员获罪入狱，甚至人头落地。这是对这些官员真正的损害。起草者要真切理解“约束对被约束者有好处”，“限制对被限制者有好处”的深刻道理。

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