三旧改造与土地蛋糕

来源: [观点网] 时间: 2011-05-10 17:07

致信编辑

打印

评论

　　在国家严格坚持18亿亩耕地红线的前提下，城镇建设用地新增供应将逐步减少或受到限制，而土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用，城市的发展不能停滞，就必须通过三旧改造来挖掘新的城市发展空间，通过清理、盘活、腾换等方式实现闲置低效用地的二次开发。

　　我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求，大量土地投入开发，利用低效。

　　城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张；与此同时许多旧区普遍存在布局混乱、容积率低、土地闲置、低效利用、市政和公共服务设施短缺、环境污染等弊病，严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一步发展。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土地市场由增量土地向存量地土地转变，走内涵式发展道路，成为目前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然选择。对此，房地产开发向“三旧”要地也将成为一种普遍的发展趋势。

　　一、政府需求

　　挖掘城市发展空间

　　目前我国处于城镇化、工业化快速发展的背景下，城镇面积不断扩张，耕地面积不断减少，土地供需矛盾不断加剧，威胁着我国粮食的生产安全。因而在国家严格坚持18亿亩耕地红线的前提下，城镇建设用地新增供应将逐步减少或受到限制，而土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用，城市的发展不能停滞，就必须通过三旧改造来挖掘新的城市发展空间，通过清理、盘活、腾换等方式实现闲置低效用地的二次开发。

　　首先，三旧改造是调整土地利用结构、改善城乡空间环境的需要。

　　通过开展三旧改造，一方面将实现产业结构的调整与优化，传统工业企业外迁或产业升级，新工艺、新技术、环保型产业的大力发展，大幅度减少了工业废弃物的环境污染，从而达到了改善城市生态环境的目的；另一方面将完善城市基础设施与改善人居环境，通过三旧改造着力城市开放空间的建设，增添了居住、商业、办公、体育休闲、社会文化、绿地广场等丰富的内容，构造了崭新的城市空间形象，促进了城市功能的更新和城市环境及综合面貌的改善，提升了城市现代化水平和实现了城市空间价值增长。

　　其次，三旧改造是促进建设用地集约利用的重要途径与手段。

　　在三旧改造过程中，通过对土地利用方式和土地利用结构进行重新调整与规划，结合运用“退二进三”、“优二兴三”、“功能分区”等方式，优化城市用地结构和空间布局，将利用率低和综合效益差的土地置换出来，重新配置。根据城市级差地租来逐步减少工业用地，把一些土地收益率低、污染严重的产业置换到城市外围地带，大力发展和引进高新技术产业和商业、金融等服务业，并用置换出来的土地完善城市道路、公园、绿地、广场等基础和公共服务设施体系，从而达到土地集约化利用的目标。

　　城市和土地的可持续发展

　　三旧改造从城市定位、区域功能等宏观出发，对特定城市空间现状进行调整和改造，以提高城市土地的利用率和经济产出率，改善城市生态环境，提高城市的现代化水平，实现经济、社会、生态的可持续发展。合理有效的三旧改造，会使城市公共基础设施用地和住宅用地、商业用地、工业用地等形成合理的分区和用地结构，从而有助于按照城市级差地租规律的指向和城市土地最佳利用原则，来进行城市土地资源的再配置和再开发，最终目的都将实现城市社会效益、经济效益和生态效益在高层面上的有机统一，促进城市和土地的可持续发展利用。

　　二、开发商的机遇

　　拓宽发展空间

　　三旧改造扩大了房地产企业的土地供给需求，为房地产业带来强劲动力和后发空间。

　　目前，房产开发的大盘项目主要集中在城市近郊甚至远郊，这除了城市中心拿地成本高昂以外，其主要原因是，大中城市城区中已较少有空置的土地出让，规模较大的城区地块则更是少之又少。而三旧改造对房地产行业最直接最实质的利好就是城区土地供应量增加了，而且通常是占地规模较大，所处地段较好的优质地块增加了。优质土地供应的增加将为房地产企业发展带来强劲的发展动力和广阔的发展空间。

　　三旧改造通常能获得政府扶持和资金倾斜，降低了房企开发风险，强化了开发商与地方政府之间的联系。

　　三旧改造具有非常现实的战略意义，关系一个城市发展建设的后续潜力和发展空间，也是当前实现我国土地集约利用的重要战略选择。因而为了推进三旧改造快速顺利进行，地方政府通常会出台一些相关优惠政策，积极引导社会资本参与，市场运营，力求实现多方共赢，降低了三旧改造项目开发的风险，同时还加强了开发商与地方政府之间的联系。

　　三旧改造项目是开发商提升自身社会地位和社会价值的重要契机。

　　开展三旧改造是城市迎合新时代发展的需要，三旧改造通常具有较高社会关注度，社会影响面较广的特点。开发商参与三旧改造项目的前期运作，一方面体现了房地产企业支持政府城市建设工作的社会责任感；另一方面，也是房地产企业的一种全新的挑战，是企业以后的经营开发提升的一个平台。

　　资源整合

　　三旧改造促使开发商加强资源整合能力，促进房地产业向多元化发展。

　　三旧改造不能简单等同于以往的旧城改造或城中村改造，三旧改造涉及面更广，更复杂，开发类型也为更为多样，市场潜力也更为广阔。开发商参与三旧改造的过程中可能面临的种种难题，在解决难题的过程中必然会迫使开发商多方协调，从而使其调控和资源能的力得到应有的提高。同时三旧改造类型的多样性，还将有利于房地产业的多元发展，提高房地产企业市场的适应能力。

　　三、开发商面临的重重挑战

　　主要问题

　　拆迁改造问题：旧址物业产权的复杂性，拆迁谈判的复杂性与长期性，开发商作为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。

　　开发定位问题：三旧改造因开发成本较高，地块容积率一般也较高，且通常附有回迁安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位定价来实现盈利。

　　开发模式问题：三旧改造所涉及到的土地类型多样，问题复杂多变，必然要求其开发模式灵活多样以适用不同项目需要，其关键就是要促成经营效益与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。

　　意外事件问题：虽然目前政府提出的政策更细致、可执行度更高，但在有限的改造时间里，项目的公众关注度高，新闻媒体的监督力强，稍有不慎，容易引发不良影响。

　　潜在风险

　　营运风险：一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误；二是由于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、城市规划条例、赋税规定等造成投资失败的可能性。

　　财务风险：一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域，这样一旦开发商判断出现偏差，其投资收益将不能弥补支出。另一方面，在“三旧”开发投资中，投资周期往往很长，在开发过程中，成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高，会直接增加开发成本，可能会导致开发投资者不堪重负，欲罢不能。

　　市场风险：旧改开发成本比较高，必然导致项目定价较高，市场压力将大大增加，如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。

　　社会风险和自然风险：由于社会的、经济的较大变动，以及相应的规模、政策等因素的变动，引起房地产需求和价格的跌落。当社会经济发展处于高潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。

　　四、佛山三旧改造机制解析

　　三旧改造实践最先起源于佛山，目前在广东省已全面铺开，大有向全国蔓延之势。因此，对于土地是生存之本的房地产企业来说，必须关注三旧改造，并深入理解三旧改造，以敏锐眼光发现机遇，占据先机。然而，风险与机遇同行，项目的成功与否，还必须有卓越的解决问题的能力，专业的操作团队，或者要善于借用外脑，懂得合理的规避或使最小化风险，择机而行、随势而动，才能在三旧改造的大潮中取得一席之地或分得一杯羹。

　　2007年，佛山市面对城市发展空间的不足和土地供需矛盾的加剧的困境，率先提出了三旧改造(旧城镇改造、旧厂房改造、旧村居改造)一词，并在广东省内得到了迅速推广。截至目前，佛山市已成为了广东省开展三旧改造实践成果最多的城市，也是广东省目前仅有的三旧改造示范市。而我国大规模的三旧改造实践活动才刚刚开始，鉴于佛山市三旧改造取得的成功，有必要对其运作实践作进一步的探索和总结，以为我们提供经验借鉴。

　　三旧改造的实施与组织程序

　　三旧改造是在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下对现有低效利用的建设用地进行“二次开发”，通过进行土地资源整合和统筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤：选择土地改造整理地块、进行改造规定方案设计、批准改造整理方案、组织改造方案的实施、检查验收并确权等级。

　　三旧改造具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。但佛山市现有的三旧改造项目基本都是在“政府引导、市场主体”框架下进行的，即由政府通过制定相关政策引导市场主体参与，开发主体在符合土地规划和城市规划下灵活地选择改造方式，最终协调多方利益，共享价值增值。

　　三旧改造“三赢”机制解析

　　三旧改造涉及的土地类型较为多样，含盖了国有建设用地和村集体建设用地两种所有权的土地性质。因土地权属的不同，三旧改造在其实践运制上亦会有所差异。

　　第一，国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、三方共赢”。

　　从佛山市现有的国有建设用地改造实践运作机制来看，主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。在其整理运作过程中政府通过优惠政策,如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体(开发商)参与改造项目三旧改造,一方面减轻政府投入改造所需的巨额资金压力，有利于促进项目改造的全面推进；另一方面政府为市场主体(开发商)进入开辟的“绿色通道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了开发商参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润；居民则通过拆迁补偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高，从而最终实现参与多方共享土地价值增值(图1)。如佛山祖庙东华里改造完全遵循这个机制，通过引入市场资本75亿元，由政府主导拆迁安置、开发商主导开发建新。佛山创意产业园创建则由开发商主导改造，引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。

　　第二，集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”“利益共享、联合开发”“转为国有，市场运作”。

　　从佛山市现有的集体建设用地改造运作机制来看，三旧改造运作机制较为复杂多样，目前较为典型案例中主要分为集体建设直接更新、联合开发和转化国有土地后更新三种机制。除了都能获得政府相关政策扶持外，直接进行更新整理项目可以是通过村集体自主成立项目公司、投入资金改造，实现物业经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制(。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民公寓，拆旧建新腾出400多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西国际橡胶城，实现了村集体经济持续发展和壮大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市场运作改造，开发商和村集村共同分享价值增值的市场主导改造机制。如凤池村“以地引资、以租抵建”BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权。而转化为国有土地后更新改造的实为村集体以土地入股，市场出资的联合开发，所得利益按股分红的联合改造机制(图2下半部分机制)，如石头村通过引入市场资金，土地入股实施拆旧建新整体改造，村民不仅拆迁住房按照1比1得到了商品住宅补偿，人居环境也得到有效改善，还将分享项目经营的利润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险。

　　概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具有较多的推广性，也是目前佛山市三旧改造中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。

　　三旧改造顺利进行的核心与本质

　　由以上两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、开发商、被拆迁人三方利益协调与共享土地价值升值的过程，而享有权益的同时，就必须履行相应的义务。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造土地价值升值相关权益的同时，履行各方相应的义务，这是保障三旧改造的顺利实施与成功的关键。

　　目前我国城市正处于快速发展和加速城市化的进程中，耕地不断减少与建设用地不断增长的人地矛盾日益加剧，如何有效推进旧区改造，挖掘城市发展新空间和提高土地利用效益、改善城乡空间环境，己成为了一个急需解决的难题，一方面是由于其改造过程中改造资金的数额巨大、筹措困难；另一方面是被动迁者的激烈抵触行为、使改造难以进行。

　　而佛山市三旧改造通过引入市场资本、多方主体参与有效的解决改造资金的筹措困难，通过“政府—原居民—开发商”共享价值增值，构建了较好的利益平衡机制。

　　具体而言，在国有建设土地整理中，通过“政府实现旧区更新—居民居住条件和环境得到改善—开发商经营收入”实现利益协调；在集体建设土地整理中，通过“政府实现城乡统筹发展—村民村集体物业更新、收入增加—开发商利润分成”实现利益协调，从而得到绝大数居民支持和开发商的积极参与，减少了政府政财负担，实现了规划意图。因“三方共赢”保证了三旧改造的有效开展。