市长诸君：不可做城市开发的鸵鸟

邢志刚 日前权威媒体发表报道，“全国新城新区规划人口达34亿”，这段言论是中国工程院院士郭仁忠日前在贵阳中国城市规划学年会上抛出来的一个课题，一石激起千层浪引发了业界对“新城新区热”的反思，再结合当前部分二线城市大多数三四线城市，房地产市场遭遇的疲软表现，更是让不景气的市场环境危如累卵。

郭院士的言论绝非危言耸听，据思源顾问长期对各地新城的监测数据表明，全国已建立国家级开发区313个，全国省级开发区1270个，其他各地方级新区预计突破3000个，合计共有4500个新城新区立项，单个规划面积平均在50平方公里左右，总规划面积超过22万平方公里，按照当前城市建成区一平方公里承载一万人的规模，全国新城可承载的面积大概超过了20亿人，按照这个数字光靠中国人自己是很难填满了！

到底是什么促进新区和新城立项规划层出不穷呢？

第一，中国的官员任职体系，任期因素和政绩要求是出现诸多新城的充分条件。各级政府父母官上台后，都会在地图上凝视自己管辖的一方热土，希望能够像“有一个老人在中国的南海边划了一个圈”，在自己执政的城市留下自己的印迹和符号。但中国城市的主政者一般任期只有五年，在新城开发建设30年来，每个城市大概经历了四到五任父母官，所以你看到每个城市都会有四五个新城，也就不司空见惯了。当然也有地方官员体系设置的诸多原因，比如多一个新区就会多出几个正处、正局甚至正厅级别的干部。

第二，中国的城市规划理论体系，是形而上学的，是教条主义的典型代表。经历了全国大大小小城市规划局主持的规划评审会，你会发现地方规划局总是有一组红线和数字不能突破，他们为了强调产业而产业，规划意见永远都是产业空间，产城一体，职住平衡。这样一来，每一个新城都是独立的，要有自己的产业用地，居住用地，商业用地，配套用地，即使是与老城区一路之隔也不例外，新老城之间不能有效融合和互动，这势必造成重复规划和建设，造成规划规模不断扩大。

第三，过去十年中国房地产持续升温，造成未获取住宅类用地性质，虚假利用产业立项争取新城开发建设之嫌。众所周知，房子是住宅好卖，地是居住类用地的好卖。地方财政的主力又靠卖地，政府尝到了在城市东边卖地的甜头后，发现住宅用地卖完了。只好调转枪头，转向城市西边，但在向国家报规的时候就必须再来一个“产业为主导，职住平衡”的新城。这样反复几次，就变成了挂产业的羊头，卖住宅的狗肉，新区越来越多，规模越来越大。

以上原因表明，新区规划的问题是人为、制度和市场因素共同造成的。好在本届中央政府及时出台相关要求，在原有新城新区未建成的情况下，不再批复新区的立项。但即便如此，摆在各地主政者面前的新城新区开发依然十分严峻。

单从前文提到的数字来看，他们首当其冲要解决的问题是从哪里搞来那么多人去填满现在的空荡荡的新城。过去一直有个悖论引导着地方主政者，那就是只要房子有人买，那就证明未来有人住，这是房地产操作模式对新型城镇化模式的最为致命的误导。在房地产市场不景气的时候，新城开发一方面要为已经在建的房子承担“烂尾”的风险，又要承担土地出让不畅形成的“撂荒”的风险，多数的“空城、鬼城”也就这么出现了。

在思源最近几年接触的项目中，多数地方主政者，已经意识到“新城开发圈地，土地财政圈钱，房地产市场圈人”这个循环已经走不通了，但采取的策略却乏善可陈。他们做的第一步是在新型城镇化的过程中，企图抛弃土地财政和地产开发的环节，一味强调产业的规划如何如何，产业引进要如何如何，仿佛自己已经种好了梧桐树，四周围绕的都是请求降落的金凤凰。以产业为主线作为新城开发的方向是正确的，但想毕其功于一役却不现实。产业从规划--招商--建设--投产是需要周期的，短则三五年，长则十年左右，典型的周期长见效慢。对待新城建设既不能置之不理又不能太过激，需要在新常态下寻找一条平衡发展之路。

新型城镇化在开发运营过程中，主要围绕“土地、产业、资金”三者进行高效有序的开发。这其中土地是一切规划和开发的载体，相当于新城的“硬件”；产业是区域赖以生存和发展的血脉，但它的周期性还表现在自我升级更新和换代，相当于新城的“软件”；资金则是推进土地开发和产业落地的保障，是新城开发的动力。从理想的目标模型来看，新城开发就是要实现“土地价值提升，产业有效落地，投资回报可行”，但因为新城开发的时间周期和地域性的差异，往往是在区域没有形成产业集聚，土地价值最低的时候，需要大量的资金。看似无解的问题，其实关键在于区域开发过程中如何制定有效的运营策略。

投融资层面要解决的是长效的融资机制的问题，2013年以来政府开始在各地推行PPP模式，希望引入社会资本解决政府在公共服务方面资金紧张的问题。于是这一模式被千方百计地运用到了新城开发模式上来，将新城开发各项基础设施、产业项目、配套项目分解成一个个的PPP项目，希望政府能够为其提供政策担保。很多城市在获得通过PPP模式这种政府财政担保的融资之后，马上就长舒一口气，开始一门心思做新城开发的各种基础建设。新城开发是个系统工程，基础设施的建设改变区域的陌生度，环境和配套改善提升区域的亲和力，产业的导入来提升区域的凝聚力。这三者并不是想象的要有先有后的关系，而是互为依托，循序渐进。

综上，在方新区的开发危局已经成为共识，否则便会成为地方发展危机的堰塞湖。区域运营这个系统工程的建设，有需要因地制宜，不能操之过急又不能置之不理。

邢志刚 思源顾问总经理

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