　　7月20日，在海南省第四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上，海南省审计厅副厅长何琼妹做《海南省人民政府关于2010年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《海南审计报告》），报告中披露了地方政府性债务情况：截至2010年末，海南省全省政府性债务余额共计952.92亿元，总债务率（债务余额/地方综合财力，地方综合财力=地方一般预算收入+转移支付+税收返还）为93.18%，仅低于国际公认警戒线（100%）6.82个百分点。

　　就目前披露的全国各省市区情况而言，海南省的总债务率最高。显然，在追求“椰林树影、水清沙幼”的旅游富岛过程中，海南首先成为“负岛”。更为致命的是，当大量的银行资金流入已经债台高筑的融资平台后，迅速以借款的名义流入第三方公司，地方政府、融资平台、银行、第三方项目已经形成了四方债务链，面对国际警戒线，海南纠结在破产的边缘。

　　解剖海口城投 2008年得到最大注资

　　据《海南审计报告》，在全省政府性债务中，政府负有偿还责任的债务为685.03亿元，占71.89%；负担保责任的债务为224.12亿元，占23.52%；可能承担一定救助责任的为43.77亿元，占4.59%。

　　在海南政府负有偿还责任的债务中，融资平台公司举借债务达540.4亿元，占78.89%。显然，地方融资平台举债占了海南政府性债务中的大头，这个比例高于全国的平均水平。据国家审计署《全国地方政府性债务审计结果》报告，地方融资平台作为举债主体，占政府负有偿还责任的债务总额比例为46.75%。

　　《证券市场周刊》记者了解到，不仅海口市和三亚市，甚至海南其他的县级市、县等地区都设立有自己的融资平台，多以城投公司形式出现。近几年来，这些城投公司的举债规模不断加大。

　　值得注意的是海口城市建设投资有限公司（下称“海口城投”），相较于海南省地方融资平台贷款总量而言，这家地方融资平台公司的负债总额巨大。本刊记者获得内部资料显示，截至2010年年末，海口城投的资产总额为314.3亿元，负债总额则高达268亿元。

　　据了解，海口城投成立于2003年，其控股股东为海口市国有资产管理委员会办公室，占股比例为92.23%；2010年2月，北京国际信托有限公司作为投资者被引入海口城投，目前占股比例为7.77%。自成立之初，海口城投的使命便是负责海口市城市土地资产的经营，盘活海口市其他城市资产，完成海口市基础设施项目的融资、投资、开发、收益与还贷。

　　根据公司资料，该公司所建立的产业模式为，首先依托海口市约5万亩的闲置土地，以抵押土地向银行贷款从而完成融资任务，并投向土地一级开发、城市建设工程、旧城改造、教育、卫生等各个板块，然后将一级开发后的土地交给土地储备中心，另外亦有部分土地由海口城投自主经营。

　　据《海南省人民政府关于规范企业参与土地成片开发的通知》，土地一级开发商可以获得土地出让收入扣除开发成本后的纯利益分成，最高分成比例为七成，因此土地一级开发业务和自主经营的房地产开发业务应为海口城投的主要正现金流来源。

　　海口城投公司网站上显示，该公司自2003年成立至2010年末，累计融资到位资金245.9571亿元。从其历年到位金额表来看，自2008年融资平台贷款大规模兴起开始，至2010年三年内海口城投的融资到位资金规模明显大于之前，其中以2008年为最，到位资金高达75.945亿元。另外，该公司2009年、2010年的融资到位资金分别为43.428亿元和48.64亿元。

　　为了配合海口城投的融资节奏，可以看到海口市政府自2009年开始每年都以土地使用权和货币资金形式向海口城投注资，最终使其注册资本金达到77.24亿元。

　　但即便如此，由于借款规模不断扩大，海口城投的负债率高企。截至2010年年末，海口城投的资产负债率高达85%。

　　尽管海口城投已然进行了创新，试图通过市场化的手段经营公司，偿还银行贷款，但从该公司的经营数据来看，效果并不显著。记者获得的一份未得到公司确认的内部资料显示，海口城投2009年和2010年的净利润分别为：716万元和4692万元。相较于公司资产规模，海口城投的净利润只能说是微利了。另外，由于当年存货大量增加4.7亿元，经营性应收项目增加9018万元，经营性应付项目减少9135万元等原因，海口城投2010年经营活动产生的现金流量净额为-6.2亿元，其利润的质量并不高。

　　针对公司负债率过高的问题，海口城投方面以公司业务和经营数据保密为由，拒绝了本刊记者采访。

　　借新债还旧债绑架银行没商量

　　一系列数据显示，海口城投已经站到了危险的边缘。

　　上述内部资料显示，2010年海口城投负债中的绝大多数为银行借款，其中长期借款为238.8亿元，短期借款为2.4亿元，银行借款总额为241.2亿元。过高的负债令其当年应付本息非常高，当年该公司偿还债务支付现金51.7亿元，其中主要是银行贷款本金。

　　海口城投当年分配股利、利润或偿付利息所支付的现金为13.68亿元，由于当年海口城投利润很少，因此该项中主要体现为偿付利息的现金。该公司当年偿付本息大概有60多个亿。

　　然而，从海口城投的现金流量情况来看，其经营活动和投资活动产生的净现金流量为负数，无法覆盖它的银行本息，甚至偿还不了银行利息。其中经营活动产生的现金流量净额为-6.2亿元，投资活动产生的现金流量净额为-42.74亿元。

　　2009年海口城投的状况亦雷同，当年经营活动产生的现金流量净额为4393万元，投资活动产生的现金流量净额为-46.9亿元，而当年偿还债务现金为56.2亿元，偿付利息大致为3.8亿元。

　　由此可见，近几年来，海口城投一直以借新还旧的方式来偿还银行的本息，一旦银行贷款断裂，该公司连利息也还不起。2010年，海口城投通过借款收到的现金为116.3亿元。

　　2011年4月，银监会下发《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险管理工作的通知》（下称“34号文”），要求各家银行以“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针为原则，做好地方政府融资平台贷款的风险监管工作。

　　按照34号文要求，将地方融资平台贷款风险按照现金流覆盖率分为4类，分别是全覆盖（100%）、基本覆盖（70%-100%）、半覆盖（30%-70%）和无覆盖。其中仅有全覆盖一类的地方融资平台贷款可以整改为一般公司类贷款，如果平台公司具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的，通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体，经验收合格后，按“达标一笔分离一笔”的原则，将其从平台贷款中分离为一般公司类贷款。

　　另外，针对部分贷款，银行要直接清理收回，除了以上3种方式外，其他地方融资平台贷款将保留原有形式，但新增贷款的条件非常苛刻。

　　国家开发银行海南分行负责人告诉本刊记者，国开行海南分行严格执行银监会的规定，如果不能转变为一般公司类贷款，则地方融资平台很难获得新增贷款。

　　据了解，作为海口城投的合作伙伴，国开行海南分行一直是该公司最大的输血来源。其公司网站中有关投融资合作理念一栏，直接言明了国开行在公司运作过程中不可或缺的地位。据上述内部资料，在海口城投的银行贷款中，国开行海南分行占据了绝大部分。其中2.4亿元的短期借款全部来自国开行海南分行，在238.8亿元长期借款中，国开行海南分行占了203.5亿元。

　　目前，本刊记者并未获悉海口城投是否转成了一般公司性贷款，但此前有媒体报道，由于各家银行在判断现金流覆盖率方面有一定自主权，因此很多银行会将地方融资平台“打扮成”符合全覆盖标准的样子，从而转变成一般公司类贷款。

　　但如果海口城投最终没有成功转型，那么它的新增贷款将受到银监会的严格监管。

　　6月17日，银监会出台《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》，其中详细列举了地方融资平台新增贷款的符合条件，其中包括：一是符合《中华人民共和国公路法》；二是符合《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号），含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造项目；三是国务院审批或核准的重大项目；四是对于符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求的融资平台在建项目贷款，其现金流能够达到全覆盖要求，资产负债率不高于80%，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式、合同补正等方面整改合格。

　　上述国开行海南分行负责人亦表示，目前未改为一般公司类贷款的平台公司贷款，新增贷款主要是保障性住房。

　　当然，无论有否转为一般公司性贷款，针对海口城投85%的资产负债率，上述国开行人士亦表示，这么高的资产负债率情况下，国开行肯定不能给贷。

　　如若没有新增贷款，海口城投即将面临巨大的偿债压力。上述内部资料显示，海口城投目前账上还有约60亿元的货币资金，如果按照前两年的每年本息偿还额，则该公司目前账面资金仅够维持一年，当然，如果海口城投通过协商的方式，和银行进行债务重组，将相关贷款进行展期，那么其账面资金大概可以维持4年。另外，由于2010年海口城投有2.4亿元的短债，单靠企业本身的经营活动很难偿付。

　　当然，从海口城投的资产负债表来看，其自有资金和借款主要投向了在建工程和生产单位投资借款。截至2010年末，其应收生产单位投资借款为18.2亿元，拨付所属投资借款高达144.8亿元。根据上述内部资料，所谓“应收生产单位投资借款”，核算的是市政府委托建设市政投资项目应向生产单位收回的用基建投资借款构建并交付使用的资产价值；“拨付所属投资借款”，核算的是市政府委托建设市政投资项目，拨付给其他建设单位的基建投资借款及其分摊利息。

　　从上述资料不难发现，海口城投一部分功能是政府的借款平台，由海口城投向银行借款，然后再拨付给其他市政工程建设单位使用。海口城投的网站上详细叙述了海口城投投融资功能的执行步骤：首先由政府确定利用国开行贷款的项目，之后有关部门做好项目前工作，然后政府向城投公司下达贷款通知书，再由城投公司向国开行进行贷款。

　　由此可见，海口城投的业务重心为土地开发和基础设施建设，如果在未来海口城投可以短时间内大量将土地变现，则可以减轻一部分偿债压力。

　　实际上，为了寻求化解贷款风险的办法，海口城投已经做出了很多尝试，例如参与房地产开发。海口当地开发商甚至感觉到城投公司“很牛”，由于掌握土地一级开发权，可以通过设置障碍和条件等方式，在招拍挂市场上占尽先机，选择合作伙伴一起开发。

　　海南地方官员告诉本刊记者，就县级地方融资平台而言，很多甚至都没有经营活动，只是作为地方政府的一个借款平台，这些公司想转变为公司化管理的道路更加漫长。

　　既不能说有风险也不能说没有

　　由于国家审计署公布的地方融资平台贷款分类中并未有商业房地产开发类，因此海口城投的268亿元负债总额中可能有部分不属于地方融资平台贷款。就这部分的归口问题，本刊记者多方询问，但并未得到准确答案。

　　和海口城投负债规模相去甚远的是海口市的综合财力状况。根据公开资料，该市2010年的地方一般预算收入仅为50.37亿元，而海口市财政局预算处向本刊记者提供了其他数据，当年海口市省对市的转移支付为22亿元，税收返还为4.4亿元，因此该市2010年的综合财力不足80亿元。

　　针对地方政府性债务负债率普遍较高甚至很高的问题，中银国际首席经济学家曹远征认为，判断该类债务的风险，不能单纯看负债率，更要看政府每年的收入能否覆盖贷款利息。如果可以覆盖利息，那么地方政府可以通过债务重组，和银行协商展期等方式，来延长归还本金的时间。考虑到目前地方上经济发展速度很快，适当将贷款展期后，到一定的时间节点，地方政府就有能力承担贷款本金的偿还额。

　　如果海口市政府为海口城投进行兜底，那么其2010年的综合财力尚可弥补海口城投当年的应付利息缺口。

　　针对海南政府性债务的风险问题，海南省财政厅的书面说明显示：“2010年，虽然海南总债务率为93.18%，但其中政府负有偿还责任的债务率为70.21%，其余22.97%的债务率，政府只负有担保责任。考虑到担保债务转化为政府负有偿还责任债务的可能性较小，因此，海南实际的债务率与国际公认警戒线(100%)还有较大差距。”

　　另外，海南省财政厅进一步分析称，海南债务的80%以上属长期借款，每年需偿还的债务负担不重，2010年海南省政府负有偿还责任的债务偿债率仅为8.61%，比国际公认警戒线(20%)低了11.39个百分点。

　　海南省财政厅副厅长李勇对本刊记者表示，既不能说有风险，也不能说没有风险，李勇认为国际通行的政府性债务负债率计算方式和警戒线标准，对于海南当地来说未必很适用。

　　而这并非李勇的个人看法，一位海南当地副县长也持有相同观点：“中国政府和其他国家不同，中国政府掌握了土地资源，如果不够钱还债，那就加快卖地好了。”

　　但也有当地官员持不同观点，某县级市副市长对本刊记者表示，土地供应受中央政府调控，每年下达给地方上的用地指标都已经事先规定好了，“不是你想卖就能卖的。”

　　早在2011年年初，琼海市副市长梁振功就对海南地方债务问题提出警示。在2011年3月的海南省政协会议上，梁振功表示，据他调查，海南一些地区融资负债率高达300%，大大高于国际风险警戒线80%-120%的水平。并且存在部分融资担保不规范的现象。另外，部分地方政府为了能从银行获得贷款，想方设法向银行出具各种形式的担保，既有政府出具不具法律效力的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函。

　　梁振功还表示，部分政府融资项目透明度低，存在政企不分，还款责任不清晰，借款、用款、还款人不统一的情况。

　　本刊记者从海南当地了解到，这位主管农业的副市长提出的地方债务言论，在当地并不受欢迎。或因如此，本刊记者多次联系梁振功，但他拒绝接受采访。

　　当然，海南省财政厅亦正视了地方债务中的问题，在《说明》中表示，截至2010年年底，海南共累积化解了3家信托公司历史遗留债务26.74亿元，农村义务教育债务4亿元，并组织省内13家会计事务所对融资平台公司债务情况进行了清理检查。2011年，海南省又出台《海南省地方政府融资平台公司管理暂行办法》，加强对地方性债务的管理，防范债务风险。

　　海南当地官员对本刊记者解释了风险管理制度的大致模式，其一是按现有债务测算未来十年内地方政府的还款规模；其二是根据经济发展情况，估计未来十年地方政府的融资规模有多大；其三是根据发展速度，预估相应时间点的地方经济规模和财政收入，三者结合起来衡量一下地方政府是否有能力还款。“我们每年或者每个阶段都要回头看看，看到底还能不能承受。”

　　建设国际旅游岛要5000亿海南财政只有271亿

　　“这几年我们的融资步伐一直在加快，而且不是一般的快！”海南地方官员对本刊记者表示。

　　《海南报告》亦显示，仅2010年，海南省通过财政部代理发行地方政府债券筹集资金25亿元，各级政府通过举借债务筹措资金242.66亿元。

　　针对大幅举债的原因，海南省财政厅日前作出说明：由于海南建省较晚、起步较低、经济总量不大，省内基础设施发展滞后，社会事业历史欠账较多。为加快经济社会发展，尤其是在2010年海南国际旅游岛建设上升为国家战略后，海南省政府通过举借债务等方式筹措建设资金，因此形成了一定规模的债务。

　　“起步晚，底子薄”确实是海南省在大发展过程中遇到的关键问题，根据公开资料，2010年海南省地方财政一般预算收入为271亿元，而同年北京市地方财政一般预算收入为2354亿元。另外，2010年，海南省全口径财政收入为529亿元，综合财力（含财政收入、转移支付和税收返还）仅1023亿元（根据《海南审计报告》披露的政府性债务余额及总债务率计算，政府性债务余额/综合财力=总债务率）。

　　另外，海南省目前是省管市县的管辖模式，下辖海口市和三亚市，另外还有16个县级市、县和自治县，以及洋浦经济技术开发区。除了海口市和三亚市经济总量较大外，工业生产主要集中在洋浦经济技术开发区和东方市，而其他县市的主要产业为农业，旅游业也相对起步较晚，因此这些县市在建设国际旅游岛过程中，基础更加薄弱。本刊记者了解到，屯昌县一年财政可支配收入只有几亿元，而该县2011年仅保障房一块的投入就需要1亿多元。

　　和国际旅游岛的宏大规划相比，海南省目前的经济基础还十分薄弱。海南省委党校副校长、省行政学院院长廖逊曾就整个国际旅游岛建设所需资金规模做出估算，结论是5000亿元。而上述海南当地官员向本刊记者表示，省里曾做出估算，在整个国际旅游岛建设盘子中，仅道路建设方面需要的资金就是400亿元。

　　根据《海南报告》，2010年海南省共获得中央补助资金318.75亿元。但上述官员表示，其中针对国际旅游岛的专项补助资金仅10亿元。在海南省国际旅游岛规划刚刚获批之际，财政部安排了5年共50亿元中央专项补助资金。

　　“10亿元是够盖几栋房子，还是修条路？”海南地方官员表示，单纯依靠中央财政支持建国际旅游岛并不现实。“只能地方政府自己想办法，利用各种方法进行投融资，或者引入社会资本。”该官员表示。

　　而当下中央政府已经对地方融资平台贷款收紧，新增贷款量极具萎缩，政策的急转直下令海南当地倍感尴尬，刚刚张开，准备大展宏图的翅膀如何能收起来？

　　“还是可以贷，从来也没有说不能贷。”上述副县长对本刊记者表示，不过他似乎对究竟如何操作，能贷多少也没有十足把握，只是说，如果国开行不给贷，那么便找农业发展银行，或者找农村信用合作社。

　　据了解，海南省融资平台贷款主要由上述3家银行发放，由于3家银行政策性很强，因此上述副县长觉得“毕竟是政府对政府的事情”，谈判空间比较大。

　　“或者今天不能贷，明天可以贷。”副县长表示。

　　银行和中央政府博弈两股力量在较劲

　　现在，地方政府对资金的渴求，与监管层对银根的收紧已经开始博弈。而这并非是博弈的全部。

　　“过去很长时间里，地方融资平台在贷款时，银行都要求地方政府出具担保函或者承诺函，同意在该平台无法按期偿还本息时，由地方土地出让金收入进行补足。”海南当地官员表示。但据了解，该种模式已经被叫停。

　　实际上，早在地方融资平台贷款兴起之前，财政部已经明文规定地方政府不得违规担保。2005年，财政部下发《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》，该《通知》阐明，根据《预算法》和《担保法》的有关规定及司法解释，地方财政不得打赤字预算，地方各级政府预算安排应由同级人民代表大会审议并通过。地方政府以将来的部分财政收入作为担保，实际上是在人代会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来，与《预算法》的规定相抵触。中国《担保法》第八条明确规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”因此，地方财政应严格遵守有关法律规定，停止对《担保法》规定之外的贷款或其他债务承担担保责任。

　　然而，在实际地方融资平台贷款中，地方政府以财政性收入作为担保的情况十分常见。

　　2010年6月，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。其中明确规定，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

　　由于上述通知的下发，以及银监会开始大力清理地方融资平台贷款，2011年一季度各商业银行的报表显示，地方融资平台贷款的规模和比例都大幅下降。但有趣的是，相关数字又在二季度反弹，研究地方债务问题的资深人士对本刊记者表示，数字的高低仅是一个归类的问题，实际上总量并没有改变，只是原先银行尽力将地方融资平台贷款归口到公司类贷款，但后来发现这样转变后，地方融资平台变成了公司，其债务没有政府兜底了，银行的风险会加大很多。

　　就融资平台贷款方面，银行业和中央政府已经形成了一种博弈的局面。中央政府希望地方融资平台和地方财政剥离开来，以保证地方财政的安全；但银行方面又希望地方财政进行兜底，以保证银行的贷款风险。

　　而这也并非博弈的全部。就目前来说，很多地方融资平台都很难产生正现金流，在难以归口到公司类贷款后，又很难有新的贷款进来。而恰恰是这些没有正现金流的地方融资平台，长期以来都需要以借新还旧的方式运转，一旦停止放贷，则平台的资金链面临断裂。

　　上述资深人士表示，地方融资平台投资的大多是中长期项目，例如基础设施建设、土地整理，这些项目在长远的将来还是可以产生收益的，但一旦现金流断了，就很难再运转下去。

　　因此，恰恰是严格的风险监管制度，很有可能在短时间内造成政府性债务风险的急剧增加。

　　“感觉仿佛是两股力量在较劲，未来应该会有达成一致的时候吧。”上述资深人士表示。

　　另外，根据《海南审计报告》，整个海南政府性债务中，83.75%是银行贷款，基本都是以土地作为抵押。因此，海南审计厅方面认为，如果土地市场或政策没有重大变化，偿债风险可控。

　　就海口城投而言，可以看到，在过去该公司的利息保障倍数趋近于1，资产周转率、总资产收益率、净资产收益率都非常低，显示该公司资产经营效率、盈利能力并不强。因此，在银根收紧的情况下，要提高公司偿债能力，只有通过大幅卖地卖房。由于海口城投债务由海口市政府兜底，那么无论是当地政府还是企业都有很强的驱动力去炒热市场，提高土地价格和房价。

　　而这种地方驱动力又和中央政府调控房地产市场的方向背道而驰，“一方面银根收紧，一方面中央又要调控房地产市场，地方政府夹在中间是两头难受。”地方债方面资深人士对本刊记者表示。

　　实际上，在多重博弈的政府性债务问题上，目前并没有完美的解决办法。