城市化加速土地出让呼唤制度变革

　　全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定限制条件的问题

　　我国农村土地分为两种，其一为耕地18.27亿亩；其二为集体建设用地，这主要包括农民宅基地、村庄建设用地、乡镇企业用地。

　　随着城市化加速，其中耕地面积每年都以数百万亩规模减少。其中大多由政府征为国有，转为城市建设用地。为确保13亿人粮食供给，决策层要求守住耕地18亿亩“红线”。但有政协委员、人大代表认为，如果耕地每年仍以三四百万亩速度递减，那么“红线”终会被突破。

　　现行体制下，土地垂直管理、上收土地审批权，可能暂时遏制土地滥用，但并非保护耕地的根本之策。

　　完善征地制度

　　“所谓实行最严格的耕地保护制度，其实就是实行最严格的政府审批制度，强化了土地管理部门的自由裁量权。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海指出。

　　1997～2005年，我国耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩，9年中减少耕地1.2亿亩，国土部咨询研究中心副主任刘文甲对《第一财经日报》表示，土地已“过度非农化”，仅“十五”期间城乡建设用地就增加了1.6万平方公里，五年中每人就多了10多平方米城乡建设用地。

　　近年来，开发区尤其是省级以下开发区“遍地开花”已成为事实。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837个，平均每省有100多个，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。

　　但由于中央强化土地调控，地方政府用地指标很紧张。一些市县政府为规避土地紧缩政策，在没有征用土地的前提下，一些企业与农民集体组织签订“租地协议”，来“以租代征”，用于工业或商贸建设，甚至开发“小产权房”，导致相当多的耕地突破政策变成了建设用地。

　　伴随着“土地调控”政策，“以租代征”成为土地违法的“新花样”。所谓“以租代征”，是指违反土地规划和计划管制，规避农地转用和征地审批，以出租(承租)、承包等方式，用农民集体土地搞工商企业项目。即“不经征用审批，以出租或承包为名，把农用地转为非农建设用地”。

　　清华大学教授白重恩分析，土地问题的突出表现是缺乏统一市场，其症结为现行土地制度和快速城市化存在根本矛盾。

　　“低价征用、高价出让”已成为各地政府通过征地增加收入的“第二财政”。“近十年来征地这个环节，在城市化进程中征用农民土地，拿走的资金至少有2万亿。”全国政协委员、清华大学教授蔡继明告诉《第一财经日报》。

　　到2005年，每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元，与1995年相比，政府与集体和农民个人的收益比由此拉大为4.8∶1，也由此导致近十年征地纠纷不断。

　　国土部“征地制度改革研究”结果表明，现行征地制度有“三乱一难”：即征地范围乱，远远超出“公共利益”范畴；征地补偿乱，不依法补偿较为普遍；征地费用分配乱，征地补偿费用在集体经济组织和被征地农民之间分配不合理。

　　由此，国土部将征地制度改革定位为“对现行征地制度完善”，核心问题是“征地补偿标准的制定”。

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