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观点时评:城镇化是“中国特色”的城市化之路
作者: 马跃成     时间: 2013-04-27 22:08:47    来源: [ 观点地产网 ]

城市化过程中资源的集中利用应当有更高的效率,现在这种城市化发展以牺牲农耕土地为代价的情况是不正常的。

  观点地产网 城市化是一个国家走向富强昌盛、一个民族走向现代化生活的必由之路。经过新中国成立后近60年的发展,特别是改革开放30年来的努力,中国已经从一个贫穷落后的农业国家,发展成为相对现代化的新型社会主义国家,同时中国的城市化进程也取得了斐然的成绩。

  有关资料显示,中国城市化的规模超过发达国家的总和,是西欧的三倍,美国的四倍。但是随着中国经济的持续发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的城市化问题已经开始在中国集中出现,人口、土地、环境、资源、生态逐渐成为中国发展中要面对的重大问题。

  2003年全国的耕地面积为12339.22万公顷,与上年相比减少了2.01%,全国净减少耕地253.74万公顷;2004年因建设占用、灾毁以及农业结构调整又减少了耕地1718.8万亩。目前全国人均耕地已经由2003年的1.43亩降为1.41亩。我国虽然国土面积大但是土地资源并不充裕,因此,怎样走一条土地节约型的城市化道路,对我们来说意义十分重大。

  截止到2006年底,中国城镇人口已经达到57706万,城市数量近700个,城市化率达到了43.9%。上世纪80年代我国制定了“控制大城市,优先发展中小城市”的城市化发展政策。但是最近从建设部传来的消息证实,有关方面正计划放开特大型城市的发展,开始转向走一条“国际化大都市”的城市发展战略。2008年1月实施的《城乡规划法》中已不再有“控制大城市规模”的字眼,而是提出了大中小城市及小城镇协调发展的新方针。

  改革30年的实践证明,依托大城市发展若干城市群和城市带,最大限度地发挥其对区域经济的带动作用,应该是我国发展经济的理想模式选择。但是由于行政区划割据和政策倾向的不一致,“依托大城市”的结果往往形成大城市畸形发展的热岛效应,而“带动作用”的结果往往成为周围地区不断塌陷的直接原因。这些年在环渤海经济圈出现的环北京贫困带就是一个例证,同时北京城里也出现了道路、桥梁越发展,城市交通反而越拥堵,城市规模发展越大,人们的幸福指数越低的现象。

  由于我国东西部的经济、社会发展水平差距很大,如果继续沿着突出发展大城市的战略,会不会造成大城市病的泛滥?会不会造成地区间、城乡间的更大差别?这是值得认真考虑的事情。

  我国农村土地分为两种,其一为耕地,现有18.27亿亩;其二为集体建设用地,这主要包括农民宅基地、村庄建设用地、乡镇企业用地。《土地管理法》规定,国家建设征用土地,按被征用土地原用途进行补偿,要求征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6~10倍;安置补助费按照需要安置的农业人口数计算,每人补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的4~6倍。但是,由于土地征用、分配的主导权在地方政府手里,拥有名义所有权的农民集体实际上是没有处理土地的自主权的,这也是造成被征地土地收益不合理分配的主要原因,目前的土地收益分配格局大致为:地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占25%~30%,农民仅占5%~10%。

  现在的情况是,一方面政府垄断土地市场的弊端日渐突出,另一方面农民自行非法出租土地的问题又无良策根治。这无疑给国家调控土地市场带来了很大的难度。看来,土地制度已经成为中国城市化进程中一系列矛盾的根源,大胆创新土地制度已经时不我待,建议有关方面尽快就建立符合现代社会发展要求的新的土地管理制度进行研究。

  土地是最重要的生产要素,没有土地作为支撑,大力推进城市化就是一句空话。但是由于目前土地制度中的产权模糊,农民不敢对土地进行长期投资,也不能将土地以抵押等方式融资,从而大大限制了土地的收益。同时,由于农民对于土地所有权的残缺,集体土地的征用过程中出现种种不公的情况也就很难避免,虽然国家反复强调农民承包土地30年不变,但是地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象还是经常发生,各地政府协同开发商以“经营城市”的名义,大搞“圈地运动”的事情也是屡禁不止。

  在我国城市化进程中,小产权房屋的出现具有典型的法律范畴不能强力约束现实要求的时代特色。一方面是政府不断发出警告,禁止小产权房在城乡之间交易,另一面由于乡村城市化的发展,却使小产权房在不断地涌出。不可否认,小产权房的出现,与近三年房价的疯涨有着密切的关系。但是,根本上的原因还是与我们当前实施的两元土地制度所造成的。

  由于我国城市和农村分别实行国家所有和集体所有两种不同的土地政策。在国有土地市场实行的是政府垄断的供应方式,而农村土地的流转到现在也没有一个正常的渠道。其结果是很多的农村土地通过非正常的市场机制来流转,造成了土地价格的扭曲,也损害了广大农民的权益,这与我国实行的社会主义市场经济体制是不相适应的。

  土地无法通过交易而自由流动,也就无法实现土地在市场中的真实价值。本来当农田改为城市用地或工业建设用地的时候,应当是农村土地升值的机会。但是地方政府却以集体土地不得交易的歧视性理由,用很低的价格将农村土地收购过去,然后通过所谓的土地性质的置换,再以国有土地的名义高价出售,其间的差价就被地方政府垄断和占有了。

  长此下去,现行的这种两元化的非市场土地制度不但会威胁到的三农问题的解决,同时还会扭曲城市和非农业部门的健康发展。可以说没有土地制度的市场化,中国就无法形成真正的市场经济体制。市场经济体制是配置资源的最优方式,而土地作为最主要的资源要素,现有制度的交易模式大大地提高了交易成本。实际上这也是我们为什么总是陷入三农问题的困境中难以自拔的原因之所在。

  其实城市发展与土地有限性的矛盾在各国的城市化过程中都会遇到。比如,日本是土地私有制的国家,日本土地65%为私人所有,35%为公地,而且国家所有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。因此,解决公用事业建设的用地问题,必然要通过征用私有土地解决。日本土地征用制度特点是:第一,日本为公共事业需要而征用土地时,必须经过管理部门的严格审批,同时必须在《土地征用法》的框架内严格把握,以确保土地的合理利用。第二,征用土地的价格是土地的经济价值,即按照市场价格支付费用。第三,除了支付土地的市场价格外,还必须对一些直接或间接的损失进行赔偿。

  同日本相比,美国的土地利用范围受土地资源不足的约束很小。但是美国一些州的《土地利用规划条例》仍然对农业土地的征用进行了严格限制,比如规定只有符合农业土地利用政策的较小地块,方可进行交易,防止以土地的非农用途因零碎分割而失去控制。

  美国一向认为私人财产神圣不可侵犯,所以一旦私人土地所有权在某种范围内受到限制时,被限制人就能从税收等许多方面享受着优惠,以至达到补偿的目的。

  美国作为土地资源较充足的国家,仍采取种种手段限制农地向非农地转化,这是值得我们认真思考的,其保护农地的“发展权置换办法”也对我们保护18亿亩耕地有借鉴意义。

  我国城市化进程的加快,城乡二元体制改革也到了关键时期,如何推动农民承包地的流转和宅基地置换成了一个急待解决的问题。原则上说,我们城市化的目的既应当是全体国民福利的普遍改善,也应当是农业耕地的扩大和改良,因为城市化过程中资源的集中利用应当有更高的效率,现在这种城市化发展以牺牲农耕土地为代价的情况是不正常的。同时城市化还应当带动农业有更大的发展,农民收入应当会因此迅速增长。只有这样,城市化速度也才能反过来会大大加快,相应地,城乡收入差距将会在农民收入增长过程中逐步地缩小。这种理想的城市化进程应当是我们所追求的,这对中国经济发展的持续推动作用是难以估量的。

  马跃成 观点地产新媒体专栏作者



(审校:刘满桃)
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