以上措施起到了一定的效果，最显著的表现就是社会底层的居住条件得到了提升，贫民窟的蔓延受到了控制，但不足之处也相当明显。

　　（1）贫民窟现象不是一个简单的住房问题，而是城市化进程中集合多种矛盾的综合性社会问题，因此单纯从改善居住条件入手无法根除贫民窟。英国政府投资兴建的大量公共房屋使工人的住房条件明显提升，但造成工人住区在空间上与中上阶层住区隔离，住宅质量和居住环境也比中产阶级差很多，因而有人认为这些住宅“仅仅是改善了贫民窟”●[5]。

　　（2）虽然政府通过立法控制贫民窟的蔓延，但执法不严使相关法令如同虚设。“背靠背房屋”在英国部分地方的建设一直持续到19世纪末期，直至1920年，英国利兹的“背靠背房屋”还占全部住宅的71%。

　　（3）部分立法和建设忽视社会问题、违背市场规律，适得其反。英国对住房卫生和空间间隔的立法提高了住房建设投资，造成房租上涨，无法支付较高房租的贫困人口被迫迁至其他贫民窟，反而增大了其他贫民窟的人口压力。

　　（4）公共住房租金相对较高，只能分流贫民窟中经济状况较好的人群，对多数低收入流动人口缺乏实质的意义。

　　此外，学术界对城市空间的认识也间接推动了对贫民窟的清除。美国在1893年以芝加哥举办世博会为契机，发起了以唯美主义为特征的城市美化运动，试图通过创造一种城市物质空间的形象和秩序来创造或改进社会秩序，恢复城市中由于工业化而失去的视觉美与和谐生活。城市美化运动因其出发点不是解决社会问题而很快势微。

　　三　我国的城中村问题

　　1 城中村现象的产生

　　国外没有城中村是因为“城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物”●[11]。一般认为城中村现象在我国产生的特定背景有：①快速城市化过程中城市的迅速发展与扩张；②制度障碍与管理缺位；③外来人口的涌入及其居住选择；④农民素质和利益驱动。其中，制度障碍，亦即“城乡二元管理体制”或“城乡二元体制”是城中村问题形成的根源性背景●[4]。

　　结合上述特定背景，以珠三角为例分析国内城中村产生的过程大致为：20世纪90年代，各城市采用“只占地，不管人”的城市化政策，即在征用城郊乡村集体土地时，没有通过人口城市化把村民吸纳进城市，而是留下一定比例的集体土地供其发展第二、三产业自谋出路。在这种制度下，村民延续农民身份和农村管理体制，成为被城区包围的“失地农民”，大量城中村藉此产生。在城乡二元体制制约下，城市的管理政策与规划标准无法在城中村贯彻，加之监督制度和法规不完善，致使城中村的建设管理出现真空。与此同时，以进城农民为主的大量流动人口涌入珠三角，造成对廉价住房的广泛需求。为获取更多的租金收入，城中村村民对集体土地进行了无规划、超负荷的无序开发，并且蔚然成风，脏乱差成为城中村的典型特征。2000年前后，珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

　　由于城中村数量多，且改造所需资金极为巨大，例如改造广州138个城中村的保守估计是2 000亿元，因而给城市全方位地带来了空间问题、经济问题和社会问题，成为当代中国“都市病”的病症之一。与广州形成反差的是，上海浦东在建设之初一步到位地实现了土地国有化和人口城市化，因此浦东没有城中村问题。实际上在城中村刚刚进入学术研究视野不久的1996年，国内第一篇以城中村改造为主题发表的论文已经对城乡二元体制下的城中村发展趋势做了准确的判断●[12]，10年前的预测成为今天的严峻现实，这值得我们深刻反思。

　　2 城中村改造的措施

　　当前，国内城中村改造的主要措施有三：①政府直接投资改造城中村，例如被称为“绍兴模式”的绍兴市越城区投资30亿元改造了41个城中村，拆迁旧房建筑面积约235万m●2，建设安置房建筑面积为250万m●2，改善了5万农民的居住环境●[13]；②通过市场运作，借助房地产项目改造城中村，这种做法以珠海“开发商主导型”的改造模式最为典型，即政府划出地块，根据城市总体规划，由开发商进行投资策划，独立承担拆迁安置、回迁建设和商品房建设等，在整个改造过程中政府不直接投入任何资金，而是通过减免地价等市场运作方式促进开发商的积极性；③通过城中村人口城市化、村集体经济股份化、变革村民身份与经济方式间接推动城中村改造——在认识到城乡二元体制的弊端后，不少城市近年来纷纷实行以户籍变革、集体土地转国有为核心的多种措施，把城中村纳入城市一元管理体制，深圳甚至推行全面城市化，把市域内的全部户籍人口在2004年转变为城市居民，这种举措切断了城中村产生的根源，使城中村现象避免进一步恶化成为可能。

　　深圳学者李津逵认为：“研究城市的主导学科，昨天是建筑学，今天是经济学，明天是社会学。”●①这句话对城市研究的方向作出了精辟地总结与预测，也概括了城市研究的三种实践倾向。城中村改造作为城市研究的一部分，也大致体现了这三种不同的实践倾向：①建筑与空间主导的倾向：侧重于从空间的角度改造城中村，是最为普遍的倾向，早期的城中村改造实践尤其如此，当前的城中村改造也多少都带有这种倾向；②经济与产业主导的倾向：从促进城市经济与产业发展的角度权衡城中村改造，而不是单纯考虑空间环境，这种倾向以珠海模式为代表，不少城市都采用了与珠海相似的改造模式，例如2005年有“中国第一爆”之称的深圳渔农村改造采用的政府调控与市场运作相结合的“政府主导型”模式，其与珠海模式的主要区别是在改造初期由政府出资建设市政公用设施或为公共事业做出一部分赔偿，其实质仍是房地产开发；③社会因素主导的倾向：从社会整体的角度全面分析城中村对城市的影响，以社会和谐为目标，这种倾向在目前主要是一种趋势，实践尚不充分，值得指出，广州等个别城市采取“村集体主导”的改造模式，以政府支持下的村民自改为主，拒绝地产商参与以避免商业操作引发更多的社会问题——广州的城中村改造的进展虽然缓慢，但“无为”的背后有着社会尺度的考量。

　　与19世纪西方贫民窟的清除措施相比，国内城中村改造的措施比较单一：①立法欠缺，目前国内尚无专门针对城中村的立法，在具体实践中以珠三角为代表的不少城市过于强调“一村一策”，缺乏法律的统一规范；②虽然政府直接投资改造城中村的案例屡见不鲜，但很多城市公共住房建设不足，例如1992～2005年深圳共建了58 600套经济适用房，但在深圳目前的住房体系中，公共住房只占4.5%，而这个比例在新加坡是80%，在毗邻的香港也达 40%；③社会团体的参与和合作欠缺，目前参与城中村改造的社会团体主要是地产公司和村集体股份公司，几乎没有非盈利发展商和非政府组织的参与。

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