博鳌地产发展大会 | 贾康:“租售并举”导向下住房供给转型中的“租”

观点地产网

2021-09-16 14:30

  • 在现在坚持房住不炒的同时,对住房有节制的投资属性也不能否定,住房有一定的投资属性,是合乎逻辑地对应未来租房市场的建设。

    贾康(华夏新供给经济学研究院院长,中国财政科学研究院研究员、博导):大家好,我发言的题目是“租售并举”导向下住房供给转型中的“租”。首先我想谈一下我理解的“租”和双轨统筹的关系。在我们国家住房总体制度安排框架上,是一种保障轨和市场轨双轨运行的框架,如果说住房要立足解决“住有所居”的问题,一段时间以来有关管理部门在政策导向上反复强调的租售并举,显然是聚焦在要解决好住有所居问题这样一个密切连接的重要概念,它在我们国家双轨统筹的房地产领域,具有非常鲜明的现实意义。

    现在面对高质量发展阶段,城镇住房有效供给指导方针这方面,大家都在密切关注,要把握其中的要领,这个租售并举是重要组成部分,而且这里面的租,值得进一步分析和认识。

    租售并举的“售”比较好理解,就是产权房的出售,也有人叫租购并举,也就是购买产权房。
    但实际上,现实生活中间稍微复杂一点、因为它既包括完全产权房,也包括共有产权房,都是以交易、购买的方式,都可以拿到产权证,但完全产权房属于市场轨上的供给,而共有产权房属于保障轨上的供给,我们今天先不展开分析这一块。但是这个视角上观察,就已经感受到保障轨和市场轨的双轨统筹,在产权证上已经内涵着这样一种并存,它是属于我们国家住房制度改革中打造长效机制的双轨统筹框架之下供给体系存在的现象。

    社会政策要托底已由我们的最高决策层面反复强调,而住房保障轨上托底的供给形式,是有别于共有产权房的公租房,这个“租”字就浮现出来了。公租房在它的特定性质上,是明显的有别于市场轨的,而市场轨上也有“租”字。比如说几年来反复探讨长租房,很多是以市场轨定位的。还有就是传统的经营性的租房市场上的租房交易行为。

    在对这样一些概念做了一个勾画之后,第二个层次,我要谈一下公租房概念的演变。

    以租的形式供房,我们国家往前追溯有并行的两个概念,一个是廉租房,一个是公租房。当时曾强调这是不同层次的两种租房,都是保障轨上的供给形式。

    更早的是经济适用房这个概念。我记得很清楚,1998年朱镕基同志正式出任国务院总理之后,一季度的数据出来,发现不对头,原来所要达到的经济运行的年度目标8%,必须要采取特殊的措施来做到“一个确保”。于是启动了积极财政政策里面重头戏的发行长期建设国债,筹集的资金去向有6大方面的重点——这是带有结构特征的,即在总量扩张的同时优化结构。

    其中的重点之一,就包括经济适用房建设。因为那时候已经下决心要推进中国住房制度改革,而同时意识到这种市场化的住房资源配置,会有一个托底的问题,低收入人群这一端,要以经济适用房托起来,这个思路显然是正确的,但是实际生活中间,后来这个经济适用房的概念,至少演变出十几种五花八门的形式。

    在北京就出现了以经济适用房为名号运用公共资源建设出来的小区,购买时有它的一些特定的制约条件,而这些制约条件很容易被击穿,比如说只要有教师证,不论你的收入高低,都可以买经济适用房;经济适用房的建设又做得看起来高大上,有很高的建设标准,有露天花园,很多中产阶层以上甚至是富豪阶层的人,也出手买到了这种经济适用房。

    在后来的小区里面,发现有大量高端的消费现象,开着比较高端的酒吧,有富裕阶层开着宝马、奔驰,这些事情以后引起了方方面面的诟病。做了政策调整以后,才有后来收敛到经济适用房托底的这个层面上,就是形成两个概念,一个是廉租房一个是公租房。

    这样一个演变当然也有进步的意义,两种概念趋于清晰、有了这种进步之后,又发现实践中间还有新的纠结,就是廉租房应该讲,是最低层次托底的有效供给,哪怕是什么收入都没有的,吃低保的,他也要住有所居,这就是提供廉租房的供给。

    稍微好一些的,应该提高一个层次,叫做公租房。公租房的租金也低廉,条件应该比廉租房要好一些。但是现实生活中间,地方政府实际操作的时候,觉得很难划清这两个概念之间的具体界限。

    有经济学界的茅于轼老师,当年专门提出一个建议,他说廉租房这个最低的托底的供给,标准的设计图纸应该是没有一家一户自己可以单独使用的卫生间,就是要设计为大家使用公共厕所。这样一个建议有什么内在的含义呢?就是从经济学角度考虑,这样可以降低政府的管理成本:最低收入阶层哪怕实际上没有收入,完全吃低保,他也要住有所居,但是住进去的人,未必以后就永远是这样一个低收入阶层状态,他的收入提高了以后怎么办呢?政府这个资源配置本来是托底的,他如果收入提高了,甚至可能进入中产阶层了,政府应该动员他从这个住所搬出去,不再占用以公共资源托底的廉租房,这样腾出来的资源,给那时候更需要的、在实际支付能力方面仍然是最低端的社会成员,使这些人得到住有所居的条件匹配。

    本来这样一件事情,逻辑上很清楚,但做起来比较难,如果他住在里面很舒服,政府动员他搬走,他却不走怎么办?你又不能强行把他拖走。

    茅于轼老师的建议,就是运用经济上考虑的制约条件:他住进去以后,收入条件提高了,他可以有新的支付能力,享受更高端的住房条件了,由于他难以忍受自己现在居住条件里面还使用公共厕所这样的一种情况,他自己就搬走了。就是这么一个意图,降低管理成本,使我们的公共资源配置绩效,能够得到提升。

    但是茅老师的建议,在网上被骂得狗血淋头,在地方政府层面,我没有看到一个地方政府有过这样具体的案例,可以把廉租房的标准设计图纸,按这样一个思路设计成公共厕所的模式。

    再往后就发现,管理部门对廉租房、公租房这两个概念感到既然划分不清楚,干脆把它合为一个概念,就是现在管理部门说的托底式的公租房。在探索的过程中间,已把公租房定位为适合于中国城镇区域最低收入阶层住有所居的供给形式。

    在现在面临的转型、对接高质量发展方面,公租房的供给要具备什么要领?

    我认为保障型这样一个基本定位之上,我们讨论公租房的供给制度和它的机制的建设,至少有下面这样一些要领非常值得讨论和做好优化的把握。

    第一是这样的供给,必须是政府规划和牵头组织来实际形成其有效供给,政府必须在自己的辖区之内,有一个规划先行、多规合一的顶层规划,作为“政府更好发挥作用”的具体体现。一个地方政府辖区,政府推进的国土开发里面各种各样的不动产,怎么形成合理的匹配,过去的弊病是什么?有很多规划是各个部门做的,如在各个部门的规划之间有机协同、有机联系掌握不好,就变成“九龙治水,非旱即涝”。

    有经济社会发展规划,城乡建设规划,公共交通体系规划,环保绿化建设规划,各种基础设施、管线布局规划,医院、学校、商业网点发展规划,等等,各种各样部门的具体规划,但是怎么样形成一种有机的协调配套的体系?这方面过去我们发现有很多的相互矛盾之处。矛盾带来的,就是公共资源配套的低效,甚至是失误和浪费。现在这些年我们越来越明确,这样的一种资源配置机制里边,面对市场经济完善和发展与政府更好发挥作用这两方面的结合,首先要体现在政府以不可替代的牵头作用,依托尽可能高水平的专家团队和在充分听取民众意愿、吸收民间智慧以后,形成一个通盘的国土开发规划。像是一盘棋,这盘棋上的各个棋子怎么摆,要在各种规划合一有机联系在一起以后形成最终方案。这种规划是战略性的,要覆盖地方政府辖区相当长期的国土开发和建设过程。在全国也是这样,各个区域规划要合成一个960万平方公里上的一个有机协调呼应的尽可能高水平的一盘棋式发展规划。

    地方政府层面必须处理的更多的细致内容,都要放到这里面,公租房就要纳入这样一盘棋。

    所以公租房在这样一盘棋式建设的过程中间,作为低收入人群租住的房子,要尽量和其他的一般商品住宅“花插着建”。这句话是我一些年前参加李克强总理座谈会的时候他讲的,“花插着建”是公租房和一般商品住宅混在一起建,不能连片的商品住宅完全隔开加上连片的公租房,最好是带有你中有我、我中有你,统筹协调的特点,它的好处就是吸收其它国家出现社会问题的教训——如果各自连片建而隔开了,容易出现社会不和谐问题,若干年以后,很容易使低端的一片沦落为变相的贫民窟。中国要吸取经验,花插着建能够更好地防止出现这种问题,防止出现连片的贫民聚集区,防止社会问题发生的可能性。这是紧跟着要说的要点。当然你也不能硬把由廉租房、公租房合成最低端的保障房——我们现在所称的公租房,和那种高端的独立别墅花插着建在一起,但是它可以和一般的商品住宅花插着建设。

    公租房总体上说起来,是政府要在这方面负责,但是也要积极合理对接市场机制。比如说国土开发一盘棋里面,有些片区是打包建设、乃至是连片综合开发,这种方式这些年在中国有积极的推进,是政府和社会资本合作的PPP模式之一。很多人说这方面的肥肉都让国企拿走了——有这样的特点,因为地方政府首选国企,觉得它比较安全、简单,这也就是现在社会上还没完全解决的民营企业在实际生活中间,虽按照总书记说是自己人,但如何到位不容易,容易受到传统思维等影响,把它入另册。但是我们早就发现,地方的市与县,比较低端的层级上,大量的建设项目,国企根本吃不过来。有很多的机会按PPP来做,自然就留给了民营企业。而且国有企业拿到这些大项目,他往往也要分包,后面跟进的,很可能就是给了民营企业的机会。一些连片开发的区域,像汕头特区,它的海湾那一片的濠江区168平方公里,要连片开发,中信进去了,有了第一推动力后,代表性的初始项目是海底隧道,产生的整个发展的预期,带来了以后滚动开发过程中间不动产的溢价,带给企业稳定取得投资回报的前景,于是大量的分包项目实际上就给出了比较可观的空间,民营企业可以跟进。

    这样跟进的开发建设过程中间,自然就能解决这个区域里边住房供给的问题,也必然要解决住房供给里边托底的公租房建设的问题,所以它是可以对接市场机制的,可以调动企业的积极性,把这个事情纳入政府和社会资本合作的创新机制。

    再有一点,我认为公租房的分配管理需要追求精准、细致。

    这就要运用现代的信息技术来支持。我们现在的大数据,对于个人信息做出分析而形成的一些判断,越来越低成本,越来越便捷,显然有利于我们以后在管理中降低行政成本,提高综合绩效。入住公租房的这些社会成员,以后收入提高了以后,到一定的标准了,较容易判断它已经不是低收入阶层内部的成员,就得有充分的依据去跟他联系,动员他让出这块资源,按照他已经提升的收入去对接一般商品住宅等等。这样的管理,以后我们还需要积累经验。

    再有就是公租房受惠对象的退出机制,还结合着一些实际的“问题导向”下必须加强的管理。比如说已经注意到,过去五花八门的经济适用房里面,有很多应该是低端享受、但实际上中高端的人拿到了以后,就出现了转租行为,经营性地运作。或者也有低端的社会成员,由于管理上的漏洞,可能有了额外的房源,通过某个渠道这儿拿到了一套自己的公租房,通过另外一个渠道又拿到了一套公租房,他可以把其中一套出租,这种情况确实可以在具体案例里观察到,我们就要细化,防止这样扭曲的现象,而且要建立责罚的制度。

    再有,就是我认为在具备房源条件的城镇——很多中小城镇有闲置的空房,一般在它的经营性、商业性租房市场上,这些房子有些是租不出去的,但同时,又有当地公租房供给的需要,这个公租房的供给,就可以由当地政府来做出一个财政方面的优化决策来引导形成:原来一般是要求政府牵头组织力量建设公租房,现在不用建了,不用把这块资金补贴补到砖头上了,你可以补到人头上,就是认定辖区内哪些人是需要得到公租房这种政策倾斜的“住有所居”供给的,然后可以提供信息由他在租房市场上挑选他满意的(比如和工作地点最接近,交通最便利等等条件)。

    由他选择了以后,政府该出的这个补人头的钱,并不给这个低收入阶层的人自己拿着,而是通过国库直接支付的这种机制(我们早已经有了这个改革),打给他的房东。这个房东实际拿到的钱,就是公租房那个比较低的房客支付的租金,再加上政府的补贴,仍然让它得到市场的经营型房产运作可得到的营收水平。这种补砖头变成补人头,实际的结果是公共利益最大化,政府不用建那么多新房子了,就是调动现在租房市场的潜力,只要给这些人有些补贴,住有所居的问题在当地就解决了。

    还有另外一个层面的问题:市场轨上租房的合理化。

    市场轨上,长租的概念,已经有了一些探索,在实际运行的过程中也出现过“爆雷”的问题、资金链断裂的问题,还有这种长租房租赁市场怎么完善?长租房的起始,有问题导向,是为解决租房市场平均租期过短、租户不安稳的问题,尤其是年轻人租房的房源供给问题。

    按国际经验,中产阶层以上的很多人在40岁以前应是倾向于租房子,这是“住房消费的梯级推进”。中国在这些年长租房的探索中间,我看到的消息,是还没有值得称道的比较成熟的经验和稳定的供给形式。所以我们需继续探索“在商言商”的基础上,开发商怎么建设长租房。

    另外还要以开阔的思路考虑整个商业化租房市场的发展、建设问题。在这里要借鉴一些国际的经验,特别是德国的经验,它的经验包括政府规定有了一个租房协议后,法定三年之内房东是不能涨房租的,至少把这个底线给卡住了。

    三年之后,具体的涨幅不能超过多少也有政府的限制。德国是相对成熟的市场经济,它的房源在这方面有供给的支撑力,有政府实行过细管理的基础,所以是三年之内不能涨租,三年之后涨租,也要实行非常严格的限制。在这个“住有所居”概念实现的过程中,我们可以观察到,欧洲主要发达经济体人们的理念不一样,我们的理念也要转变,就是要树立人在一生中住房方面的“梯级消费”的观念。

    另外对空置房的存量潜力也要发掘和引导。中国目前的住房空置率,其实是相当高的,虽然拿不到具体的数据,有一些以电表的情况来分析(如果电表有运转,就认为是有人居住),但是这都不精确——有些房子空置着,但是房子里面有一台电冰箱,所以它的电表还在转,所以实际还是空置的。

    减少这种空置率很高的情况,还是要有经济利益的引导,如果有持有环节房产的税收,就会形成倒逼。很多人的房子空在那里,没有持有成本,一旦有了税收带来的持有成本,他就会合理分配一下:哪些房子现在肯定自己不用,就把它租出去,以对冲税负。租出去的好处是整个社会没有新的投入,却多了一块有效供给,低成本地去解决这个租房使用对象住有所居的问题,这就很有意义了。

    在现在坚持房住不炒的同时,对住房有节制的投资属性也不能否定,住房有一定的投资属性,是合乎逻辑地对应未来租房市场的建设。

    如果全都是刚需,自己买房子住,没有改善性需求的有效供给,和进而有节制的住房投资行为哪来租房的房源呢?哪来一个商业性、经营性的租房市场发展的可能呢?中国社会主义市场经济发展的长远前景,是我们控制住“房住不炒”的基本局面以后,还要适当引导形成一个健康的租房市场,哪怕是商业性和经营性定位的租房市场,也有它的拾遗补缺的作用。在某些阶段上面,它的作用可能还比较弱一些,在以后可能它会随着中国老百姓也接受的住房梯级消费观念的提升,有越来越明显的适应性,不排除这样一个发展的前景。

    这些想法我汇报出来,请各位批评指正,谢谢大家!

    审校:劳蓉蓉



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