行业报告 | 比建国还久的新加坡组屋制度

观点地产网

2017-09-18 18:43

  • 在产权类保障性住房探索上,新加坡组屋制度已有四十余年历史,发展较为成熟,可为北京完善共有产权房制度提供借鉴经验。

    在产权类保障性住房探索上,新加坡组屋制度已有四十余年历史,发展较为成熟,可为北京完善共有产权房制度提供借鉴经验。

    新加坡组屋制度早于建国。1965年,新加坡脱离马来西亚独立,早在1960年,新加坡刚刚摆脱英国殖民地,李光耀即提出“居者有其屋”的组屋计划,以实现“有恒产者有恒心”,在资源匮乏、民众前途渺茫之际,增加对国家的信心。

    新加坡建屋发展局(HDB)成立于1960年,隶属国家发展局,是组屋及配套设施的唯一提供者,并为组屋购买者提供优惠住房贷款,鼓励中低收入阶层以分期付款的方式购买、租赁组屋。

    历经四十余年发展,新加坡组屋成效显著:组屋覆盖率从1960年的9%上升至1990年的87%,截至2015年7月,新加坡有321.74万人居住在组屋,超过总人口82%;住房自有率从1970年的27%上升至2000年的92%,2015年保持在90.8%。

    一、组屋旨在满足多层次住房需求

    “双轨式”供应体系

    新加坡住房供应体系主要分为两类:一类是政府建设的公共组屋,另一类是私人开发商建设的中高档住宅。

    HDB向中低收入核心家庭提供公共组屋,主要包括廉租房和廉价房,其中廉租房主要针对低收入阶层,以租赁形式提供保障性住房,目前占比约为14%,中等收入家庭可以购买廉价房,占比86%,居民对房屋享有产权。

    市场向高收入家庭提供私人住宅,占比约为20%。私人住宅主要分为非有地私人住宅和有地私人住宅,非有地私人住宅包括高级公寓和普通公寓,有地私人住宅包括独栋、双拼和联排。

    政府针对不同收入阶层提供不同类型住房,形成市场供给与政府保障二八占比的“双轨式”模式。

    图表:新加坡政府主导、市场为辅的“双轨式”住房供应体系

    “三阶段”发展历程

    组屋建设经历“满足住房需求--改善居住质量--鼓励拥有产权”三个阶段。

    1960-1990年间,新加坡政府通过实行“居者有其屋”计划、以卫星城模式建兴新镇等方式,大量增加组屋供给,组屋覆盖比例从8.8%上升至87%,并在1990年达到顶峰,绝大部分居民住宅问题得以解决;

    1990-2000年间,在实现“居者有其屋”后,政府开始集中精力改良建筑品质和提高服务水平,推出“共管公寓计划”、重建组屋计划等,提高组屋质量;

    2000年至今,政策目标转向鼓励居民拥有房屋产权,让居民在满足住房需求后,也能获得资产收益。在这一阶段,由于部分收入较高群体买入私人公寓,组屋覆盖占比下降至2015年的82%,而新加坡房屋自有率也从1980年的58.8%增长至2014年的90.3%。

    二、制度体系:强政府模式,组屋供应充足

    在新加坡组屋制度中,政府通过行政干预保障土地供应和资金来源,向中低收入家庭提供数量充足、户型多元的组屋,政府在组屋建设和定价中起主导作用。

    组屋特点:多户型、广覆盖、可转售

    (1)新加坡组屋制度较为灵活

    从户型上来看,分为一房式、二房式、三房式、四房式、五房式、六房式和双层公寓式,满足各种家庭结构住房需求;

    从覆盖人群来看,新组屋主要是针对新加坡无房核心家庭,并且每个核心家庭只能购买一套新组屋,一生只有两次购买机会,而永久居民和单身人士只能购买二手组屋,但二手组屋的价格一般比新组屋的价格高20%-50%;

    从退出机制来看,屋主拥有及实际居住组屋至少5年,才可进入市场交易,但政府要征收10%-15%的附加费,此后组屋获得完整产权,不再受限。如果不满5年转让组屋,政府规定屋主只能将组屋以原价回卖给政府。

    此外,新加坡还通过立法严惩弄虚作假者。如1953年制定的《中央公积金法》,明确规定“对于弄虚作假骗购骗租者,会受到或罚款、或监禁、或两者兼施的惩罚”,“对于应缴未缴公积金的,不仅限期补缴,而且会加罚利息”。

    (2)共有产权房与组屋有一定区别

    相比之下,北京共有产权房在定价机制、户型种类、覆盖人群、退出机制上,与新加坡组屋有一定区别:

    定价机制:共有产权房价格市场化程度更高,参照同地段、同品质商品房价格,开发成本和适当利润,家庭购房能力等综合确定;但新加坡组屋价格完全由政府垄断确定。

    户型种类:共有产权房房型较少,以60-120㎡二居室、三居室为主,不提供120㎡以上大套型,而新加坡可提供150平米六套型以及双层公寓式组屋,可满足更多元家庭结构需求。

    覆盖人群:共有产权房取消收入水平限制,而新加坡主要是根据家庭月收入水平来决定是否提供组屋及组屋类型,整体而言,新加坡组屋覆盖面更广。

    退出机制:均受5年转让期限约束,并且都是通过制度引导房屋流向真正刚需人群,实现共有产权房(组屋)的循环利用。新加坡规定组屋转出对象须为符合组屋申购条件的家庭,而共有产权房退出时也规定租赁对象和转让对象均须为保障性住房备案家庭。

    图表:共有产权房、自住型商品房与新加坡组屋的对比

    土地供应:政府行政划拨、成本较低

    新加坡组屋建设用地主要有两大来源:一是国家直接转让,二是从私人部门强制征收。

    政府无偿将土地使用权划拨给HDB,用于组屋建设。新加坡土地分为国家和个人所有两种,其中国有土地占比高达85%,政府有足够能力调控土地供应,为组屋提供土地保障。新加坡政府在1966年颁布《土地征用法令》,规定政府建造公共组屋,可在任何地方征用土地,HDB拥有强制征地的权利,且征地成本均由政府承担。

    这两大来源,一是保障HDB拥有充足土地资源,实现组屋大规模供应;二是确保HDB可以远低于私人购地价获得土地,降低组屋建设成本,为新组屋低价销售提供基础。

    2016年HDB年报显示,自1960年开始推行组屋制度以来,新加坡新增的房屋中,组屋建设占比远超商品住宅,这与政府为组屋建设提供充足土地供应相关。

    资金来源:金融体系完善、供应充足

    新加坡目前基本实现“居者有其屋”,与其行之有效的住房金融政策相关,主要包括中央公积金制度、HDB贷款和住房抵押贷款制度和HPS住房抵押贷款保险制度。

    (1)中央公积金制度

    中央公积金制度建立于1955年,是一种强制储蓄型住房金融制度。政府强制要求雇员和雇主每月按照收入一定比例缴纳公积金,由政府运作,一方面为组屋建设提供贷款来源,另一方面为中低收入家庭提供购房资金,“供给+需求”双向支持组屋体系。

    HDB获得建房资金支持:新加坡中央公积金局负责公积金管理,除预留会员提款外,全部用于购买政府债券,政府以贷款和补贴方式向HDB注入资金,从而使得HDB有能力进行大规模组屋建设;

    居民可提取公积金支付首付和缴还月供:新加坡政府允许会员动用公积金支付组屋购买首付款和偿还月供。新组屋定价与市场脱钩,主要是由政府根据居民收入水平确定,价格远低于市价,且首付比例只有20%,动用公积金即可满足。HDB贷款利率较低,仅比公积金存款利率高0.1%,且还款期限长达25年,首次购房还享受年利率低0.25%的优惠,每月公积金缴款额足以支付HDB贷款月供,故大部分家庭可通过中央公积金制度满足购房需求。

    统筹账户分层对组屋进行专项支持:新加坡公积金账户分为普通、特殊、医疗和退休四大类型,公积金成员可使用普通账户中的存款购置组屋。此外,针对不同类型购置需求,普通账户使用权限存在一定限制,充分保障组屋购置需求。

    (2)HDB贷款和住房抵押贷款制度

    新加坡主要通过两种渠道为国民购买组屋提供贷款:一是由HDB向组屋购买者提供低息贷款,二是由商业银行为部分中低收入人群提供住房抵押贷款。

    HDB贷款:新加坡政府向HDB提供资金,由HDB向新组屋和二手组屋购买者提供低利率(仅高于中央公积金存款利率0.1%)住房抵押贷款。HDB2013-2016年报数据显示,购房抵押贷款在其资金来源中占比接近40%,足见政府的支持力度较大。

    商业银行住房抵押贷款:作为HDB贷款的重要补充,商业银行主要为高收入人群和不具备HDB优惠贷款资格的中低收入购房者提供住房抵押贷款。

    近年来,HDB贷款占比逐年下降,商业银行提供的住房抵押贷款份额不断提高,由2005年的54%上升至2016年的83.3%,目前在住房抵押贷款市场中占据主导地位。

    (3)HPS住房抵押贷款保险制度

    HPS住房抵押贷款保险由中央公积金局推出,在购房者无法偿还贷款时帮助其还清贷款的保险制度,旨在保护购房者房产权,降低住房抵押贷款风险。

    HPS保险具有一定的强制性,用于降低HDB贷款风险。中央公积金局规定,公积金会员若要开展HDB贷款或者在使用中央公积金偿还住房贷款,必须购买一份HPS保险,此外,HDB贷款也要求贷款者必须购买一份HPS保险,以此来保证资金回流。

    HPS保险的基本出发点在于保护购房者房屋所有权。通过强制保险制度,在购房者出现无力偿还时帮助其还款,从而避免购房者因失去还贷能力而失去房屋所有权。

    定价机制:政府完全垄断、根据收入分配

    (1)组屋售价明显低于市场价格

    政府完全垄断新组屋销售,价格由政府决定。新加坡政府是新组屋的唯一出售者,完全掌握新组屋的定价权,主要是根据经济形势和居民收入确定组屋销售价格。

    新加坡组屋价格远低于市场提供的私人住宅。从数据上来看,近三年新组屋价格并没有明显的波动,一直保持在420新加坡元/平左右,而私人住宅价格波动比较明显,并且价格远高于新组屋。此外,与二手组屋相比,新组屋的销售均价普遍更低,只有二手组屋的60-70%。

    新组屋的销售均价更低主要有两大原因:一是政府无偿将土地使用权划拨给HDB用于组屋建设,并为其提供低成本资金支持,大幅降低组屋成本;二是由于新租屋定价脱离市场,政府提供较大让利。(2)新加坡政府根据家庭收入水平确定组屋分配体系。

    从目标群体上来看,组屋只向家庭月收入低于8000新元的核心家庭提供,而超过8000新元的家庭住房需求由市场直接供应私宅;此外,在组屋分配体系内,不同收入水平家庭可购房型也存在差异。

    从房贷政策来看,政府为适应不同收入水平家庭购房需要,提供不同的首付款、还款额和还款方式。

    运营模式:纯政府模式,HDB专门负责

    新加坡政府成立建屋发展局(HDB)全权负责组屋的建设和分配。

    HDB成立于1960年,隶属国家发展局,是新加坡法定的公共组屋建设和管理机构,承担着对公屋购买者发放优惠住房贷款的责任。

    建设和分配组屋:政府将土地使用权无偿划拨给HDB用于建设组屋,HDB再根据公民收入水平、申请情况等决定组屋价格和销售对象,并负责组屋后续的管理等工作。

    提供住房贷款:HDB主要发放两类贷款,一类是公共住房建设贷款,分为用于兴建供出租组屋的60年期贷款和用于建造出售组屋的10年期贷款两种;另一类是向买房者提供个人贷款,并向低收入群体提供低息贷款。

    三、经验借鉴:纯政府模式难复制,供给侧发力可稳定房价

    北京难以完全复制新加坡纯政府模式,房企将是主力

    北京的共有产权房主要是由房企以集体建设或配建方式提供的,政府在其中起到监督作用,与新加坡纯政府模式存在明显差异,主要原因:

    北京人口规模远大于新加坡。新加坡人口较少,截至2016年底,常住人口只有393万人,而北京市常住人口达到2173万人,如此庞大人群的居住需求很难完全依赖政府满足。

    北京人均GDP水平远低于新加坡,若完全依赖政府财政支持自住房建设,将会给政府带来较大压力,这也是北京以房企开发主导、政府监管模式开发自住型商品房的原因之一。

    新加坡以供给充足为基础,需求端调控稳定房价效果明显

    新加坡的房价波动影响面较小,与政府大量供应组屋直接相关。

    李光耀一直强调“居者有其屋”,新加坡在建国之前就开始建立组屋制度,由政府向大多数核心家庭提供住房,截至2015年底,新加坡82%的家庭居住在政府提供的组屋,而组屋价格完全由政府确定,私人住宅价格波动对大多数居民影响较小,具体分析见后文。

    以2013年-2016年新加坡房价波动为例,新加坡城市发展局数据显示2016年第三季度新加坡核心中央区房价指数为126.90,连续3年下跌,与2013年一季度时的141.2相比,跌幅高达10.12%。这里的房价是指新加坡的私人住宅价格,包括公寓和别墅,相当于中国的商品房的价格。

    房地产价格下跌并未影响新加坡经济发展,新加坡2016年全年GDP增长了1.8%,超过政府预期的1%到1.5%。

    房价下跌对大多数人影响较小,政府“救市”意愿弱。从2009年开始,新加坡对楼市一直采取严格管控措施,防止泡沫加剧,如规定“借款人每月按揭还款额不得超过收入的60%,同时对房屋交易征收高额印花税”、收缩贷款、限制组屋出租等。

    受调控政策影响,新加坡房价自2013年见顶后连续三年下滑。但由于新加坡主要人群都居住在组屋,房价上涨或下跌对其影响较小,经济对房地产的依赖程度也较小,政府在房价连续下跌的趋势下,并未采取“救市”措施,多次表示“放松楼市调控时机尚不成熟,楼市收紧政策仍将继续”。

    新加坡房价在政府调控下能够走低,主要原因还是在于供给充足。新加坡组屋提供大量组屋,保障大多数人住房刚需,受房价波动影响较小,故政府可以长期采取严格管控措施,抑制房价高涨。北京出台共有产权房制度,与新加坡组屋制度较为类似,都是从供给侧入手,若未来能够加大供应,则稳定房价效果可期。

    (来源:方正证券)

    审校:劳蓉蓉

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