巴曙松通讯:税制改革是房地产健康发展的关键

来源: [观点地产网]      时间: 2009-12-21 02:24

  税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于房地产行业的健康发展。

  摘要 房地产行业的特殊性质决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。从促进房地产行业的健康发展出发,当前中国房地产税制存在着诸多问题,主要包括税收结构不合理,税种设置“轻保有、重流转”;税费设置繁杂、征税范围过窄;计税依据、税率设置不合理;重复纳税现象严重等。解决这些问题应从房地产开发、销售、保有、流通等多个环节出发,简并房地产税费,保持行业良性发展。

  一、税制不合理是制约房地产市场健康发展的重要原因之一

  目前,中国房地产行业税制的基本框架是在1994年全面税制改革尤其是房地产市场化改革之后形成的,期间历经数次微调。现行的中国房地产行业税制改革为增进税收来源、保护耕地、配合宏观调控、稳定房地产市场价格都起到了积极作用,但也在多个方面表现出与房地产市场健康发展的目标不协调的地方。

  1. 税基不合理,税收结构不合理,税种设置“轻保有、重流转”

  中国现阶段土地的批租期限是40年到70年不等,受让人必须一次性支付所承担的税费,这种做法实际上是把将来的土地收益一次性收取,其后果是鼓励地方政府在任期内积极抬高土地价格,大量出让土地,可能会导致对宝贵的土地资源的滥用。中国现行行房地产行业征税基本集中在开发流通环节,房产保有阶段并没有开征国外流行的物业税。这种典型的“重流转、轻保有”的税制模式造成了税负不公平,一方面开发流通环节的税费都将最终转移到购房者身上,提高了新建商品房的价格,是房价经过多次调控以后仍然继续上行的一个重要因素;另一方面,房地产保有环节税费种类较少,税负较轻,阻碍了资源的优化配置,同时又助长了市场投机行为的滋生。

  2. 税种设置繁杂、计税依据不合理

  大致统计看,中国的房地产行业共有12种之多,税种过于繁杂,但征税范围又相对狭窄,税基覆盖也不够全面。同时,有些税种存在计税依据不合理现象。例如从价计征的房产税按照房产原值一次减去10%~30%后的余值乘以1.2%的税率计算缴纳,这种折余价值依据的是历史成本,与房屋的市场价值相差很大,税收无法随着房地产的增值而相应增加。而从租计征的房产税是以房产的租金收入乘以12%的税率计算缴纳,此外出租房屋还要缴纳营业税、土地使用税、所得税等其他税费,使得房屋出租的综合税负非常高,导致大量隐性市场的偷逃税交易。此外,城镇土地使用税、土地增值税等税种也存在类似问题。这种税制要素的设计与市场经济的基本要求并不一致,一方面使得税制本身的不公平与市场经济要求的公平竞争性不适应;另一方面,房地产税制缺乏合理的增长机制与经济的快速发展不适应。

  3. 存在重复征税问题

  中国现行房地产行业税制、税种设置点多面全,在一些环节存在明显的重复征税问题,一方面提高了房地产的售价,增加了消费者的负担,另一方面也阻碍了房地产业的流通,造成了房地产资源配置的不合理。一是房产税自身的重复。现行的规定对纳税人拥有的财产本身及出租行为都要征收房产征税,既像财产税,又像行为(营业)税,从市场角度看有些不伦不类;二是营业税自身的重复。无论在在房地产开发环节还是销售环节都要征收营业税,且税率较高,没有考虑到房地产的多次流通问题;三是房地产租赁中的重复征税。租金收入需同时缴纳房产税、营业税、所得税、城镇土地使用税、城市维护建设税以及教育费附加等,税种繁杂且重复征收;四是契税与印花税的重复。对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约,既要缴纳印花税,又要缴纳契税,明显存在着交叉重复问题,有失公平原则;五是土地增值税与所得税的重复。从理论上讲,土地增值是房屋增值的一部分,针对房产销售、转让同时征收土地增值税与所得税是明显的重复征收。

  4. 税费并立,以费代税

  中国房地产市场存在租、税、费体系设置的不合理现象,造成税费征收混乱,税收负担偏重,以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象都比较普遍,这在一定程度上限制和削弱了税收的调控功能,加重了购房者的负担,同时容易引起一些地方政府的不规范操作甚至腐败滋生。例如在市政基础设施建设方面,城市建设维护税与“市政设施建设费”、“城市规划建设费”和“商业网点配套费”属同一性质。又如为筹集教育资金,同时设置了“教育费附加”和“教育设施建设费”。

  二、税收在房地产市场的政策调控中的作用应当合理定位

  针对房地产市场存在的诸多问题,从2003年起国家及时出台了多项调控措施,如改善住房供应结构、加大土地供应调控力度、严格土地管理、加强经济适用房建设、完善廉租房制度、加强房地产信贷管理、防范金融风险等,取得了积极的效果,同时税收也被作为一种重要的调控手段在多次房地产市场调控中使用。为了防止房地产市场价格过快上涨,在税收方面一方面对房地产开发环节强化对城镇土地使用税、土地增值税、契税及耕地占用税的征收管理,另一方面,对房地产交易环节加大征税范围,先是2005年6月1日后对个人购买不足2年的住房交易全额征收营业税,2006年6月1日又将这一标准提高到5年。同时,加大了对转让环节营业税和个人所得税的征收力度。

  从政策效果来看,无论是2005-2008年上半年一系列密集的紧缩性政策,还是2008年下半年以来的宽松政策,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。

  目前,助推中国房价的一个重要因素是土地出让制度。在城市化进程中,地方政府进行了大规模的基础设施投资,而这些资金的一个重要来源就是土地转让收入,这使得地方政府有故意控制土地投放速度和规模、抬高土地价格的偏好。据了解,近年来房地产开发的土地成本占开发成本不断上升,不少城市已经高达50-70%。因此,在多种因素的作用下,税收杠杆在房地产市场宏观调控中的作用并不是很明显,提高房地产交易税费,只会导致开发商将税费通过提高房价转嫁给购房者,从而助推房价。因此,房地产行业的资金密集型特征和对土地的依赖决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用。相反,保持税收体系的相对稳定性更有利于形成稳定房地产价格的预期,更有利于行业的健康发展。

  三、完善中国房地产行业税收政策的构想

  1. 简并税费,完善多环节多税种的房地产税收体系

  税制改革的目的并不是要加重税赋,而是要将一些繁杂的税费进行统一规范,用规范税费和建立长效机制的办法来增加税费征收管理的透明度,这有利于监督和降低房地产成本,促进房地产市场的繁荣和购买力的提高。据初步统计,中国现阶段涉及房地产的税种有12种之多,涉及房地产的收费多达50项,据抽样调查部分项目的税费已占到房地产价格的30%-40%,影响了市场的健康发展。因此,为了优化房地产市场的税制结构和税负水平,规范各种收费,坚持“明租、正税、少费”的原则,取消不合理收费,建立规范的行政事业收费制度,根据房地产开发、销售、保有、流通环节的不同,完善多环节、多税种的房地产税收体系就成为推进税制改革的重要前提。

  2. 房地产开发环节的税制改革思路

  房地产开发阶段是商品房的生产过程,这一环节的税收具有较强的后转性,对开发阶段课税会提高开发成本和售房价格,最终转嫁给房产消费者,其改革的基本原则应该是在保护基本农田的基础上,合理降低税赋水平。一是推进耕地占用税改革,保护农业基本耕地。根据各地不同情况,适当提高耕地占用税税率,同时实行累进税率,在保护基本农田的前提下促进农地资源的合理有效利用;二是开征促进土地利用税(空地税或荒地税),促进土地的有效利用。建议以地价为计税基准,对闲置土地征收惩罚性的空地税(对城市土地)或荒地税(对农地),减少土地囤积行为,降低市场对土地利用的预期收益,促使土地持有者提前或及时开发土地资源;三是针对房产税、营业税、土地增值税、所得税等存在的重复征收和税率过高现象,合理归并、调整有关税种,同时适当降低税率,避免因税率过高推动房价上涨现象。

  3. 房地产交易环节的税制改革思路

  中国房地产市场的强劲需求中有一定比重是以套利为目的的投机性需求,因此有效识别和鼓励消费性需求,抑制过度的投机性需求就成了交易环节改革房地产税收政策的重点所在。一是完善土地增值税制度。土地增值税旨在“打击短线投机和保护长期投资”,关键是要体现有效识别投机和投资的差别性原则。在政策改进上可以借鉴中国台湾地区的经验,根据土地价格增值幅度的不同,实行较高的差别税率;二是完善房地产转让所得税。要考虑房地产的取得方式(有偿、无偿)、实际占用权属时间以保护正常消费性需求和合理抑制投资性需求。为防止虚假交易和逃税行为,要建立一套由房地产交易中心与税收征管机构联动的信息共享的个税监控系统,监测真实的交易价格。同时,地方政府可以根据本地不同区域和板块,在考虑了房屋房龄、品质等条件下建立一个最低成交参考价,用以识别售房人虚假申报压低成交价来逃税的行为;三是开征歧视性契税。契税作为一种价外税,能够改变需求方的行为,对住房供给价格影响相对较小,可增加投机者的交易成本,抑制市场的投机需求;四是开征特别商品消费税,对高档住宅、别墅的交易课以重税。建议根据高档房产按照价格、档次实行分级超额累进税率制,在销售环节一次性征收;五是调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。中国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房租赁统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

  4. 房地产保有环节的税制改革思路

  中国现阶段房地产税制结构中,保有环节赋税较轻,使开发商和投机者可以以较低的持有成本囤积土地和房产,静候地价和房价的上涨。同时保有环节的低税赋使保有期间发生的自然增值和级差地租全部流向房产所有者,政府却很难参与分配。因此,在房地产保有环节,最重要的是要适时开征物业税,不仅有利于打击房地产投机、稳定房价,而且有助于改善地方税收结构、推动城市可持续发展。

  开征物业税涉及到各方面的利益调整,要坚持谨慎的原则,逐渐将现行的房产税和房地产开发、交易环节的营业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、教育费附加、土地出让金及其他各种行政事业收费等税费降低、合并,在征收规模上使物业税的总体规模与之保持基本相当。变一次性收取为分摊于未来多年内收取,改变地方政府的短视行为,调动地方政府创造良好的社会环境,提供充足的公共产品的积极性。同时,要对城镇居民所购置的第一套自用住房和农民的自用居住房给予免税的优惠政策,减轻中低收入阶层的负担。

  作者:巴曙松(研究员) 国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师

  刘孝红博士、李胜利博士、王淼博士和李辉雨先生参与了本文的调研、讨论和起草工作

发稿:巴曙松审校:0

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