欧阳捷:房地产税,只是给地方财政发粮票

观点地产网

2018-01-09 11:07

  • 房地产税开征的最佳时点应当是在城市(镇)土地财政明显减少、房地产税替代作用明显增强之际,而且这个时点也恰恰应当是房地产市场相对平稳甚至开始萎缩、房价还在上行之时。

    欧阳捷 一篇已不新鲜的十九大报告学习辅导文章,引发全国舆论热议。虽然怨怼者众,强烈反映了民情民意的极大关注,但却未解大局,少有洞察其背后逻辑者。

    古人云:“顺势者昌、逆势者亡”,企业不知时势,何以行走江湖?个人不知时势,难以安身立命。

    这篇文章是财政部长肖捷先生撰写的《加快建立现代财政制度》(以下简称肖文)。

    其中,备受争议的是“推进房地产税立法和实施”。

    房地产税到底该不该征收?这是政府与民争利还是为民生计?正反双方各执一词,皆有道理。

    其实,政府的职能之一就是收税、用税,问题的关键不在于此,而在于取之有道、用之有理,确保公平正义。

    1、房地产税只是现代财政制度九连环中的一小环

    房地产税究竟要解决什么问题?是应对高房价吗?

    房地产税与应对高房价几乎没什么关系。

    所有拥有房地产税的城市都出现过房地产量价齐飞的景象,甚至就在近两年,纽约、伦敦、旧金山、多伦多、温哥华、新加坡、香港、悉尼等等城市房价飞涨的速度并不逊色于中国各大城市。

    各国历史都证明了,房地产税开征之后,也只是起到短期抑制作用,可能出现部分抛盘,但税改扎针的痛感烟消云散之后,市场依旧平复如初,甚至还会补涨。

    如果只是为了应对高房价,只要那几个房价暴涨的城市出台房地产税甚至大幅提高契税、印花税比例就可以了,不必全国人民一起跟着纳税。

    肖部长其实是在谈如何加快建立现代财政制度。

    按照文中之意,现代财政制度的内涵是“建立权责清晰、财力协调、趋于均衡的中央和地方财政关系”,这也是十九大报告提出的要求。

    “权责清晰”是说:以后中央管中央的事,地方管地方的事,尽量减少中央和地方共管的事,免得扯皮。

    “财力协调”意味着中央和地方有多少钱办多少事,政府不能大手大脚、花钱做事, 不能再滥发地方债、狂收土地金、榨干资源利,砸了子孙的饭碗。

    “趋于均衡”就是中央和地方都有活干、都有饭吃,各尽其责、各显其能。

    要达成上述目标,就必须“深化税收制度改革,健全地方税体系”,房地产税不过是税收制度改革其中的一环而已。

    因此,肖文中“培育地方税源、加强地方税权、理顺税费共享、逐步建立稳定、可持续的地方税体系”,这才是税改的重中之重。

    事实上,早在去年8月,国务院就发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,明确了“逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权”。

    房地产属于哪一类呢?

    房地产属于城乡社区事务范畴,也就是说,属于地方财政事权,房地产税自然也就是地方政府的税源所在。

    “培育地方税源、加强地方税权”,这对地方政府不是天大的好事么?难道地方政府还不领情?

    其实未必。

    税改不是简单加税或者减税,也不是转换税种或者税费,而是“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,这才是现代财政制度核心。

    对于一些政府官员来说,税收少点或许并不重要,关键是用的要爽。

    如果都“坚持以公开为常态、不公开为例外”,“全面提高预算透明度,强化社会监督”,再加上“约束有力,全面实施绩效管理”,这权力也就没那么大了,事情也就不好做了。

    美国房地产税主要用于当地社区教育、医疗、治安和市政服务,好的社区,人们更愿意支付更高的房地产税,是因为能够得到更好的服务。如果税收不公开透明、被挪作他用,人们的怨怼对也是在情理之中。

    税改目标是“形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系”,而且“力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成‘落实税收法定原则’的改革任务”,房地产税完成立法最晚也不会超过2020年。

    2、房地产税仅仅只是土地财政的替代品

    过去我们说过,城镇化已接近尾声【详见 2017-06-11微信文《欧阳捷:都市圈正成为城市化的新引擎》,点击链接可直接阅读】。

    也许有人不以为然。

    但是,只要认真看看今年两会的政府工作报告中“新型城镇化”不仅赫然在列,而且花费了90字重点描述,但十九大报告却只字未提,中央经济工作会议也难觅踪迹,这就足以印证我们的判断。

    这也意味着中小城镇(并非大中城市)的房地产距离行将结束的日子不太遥远,更意味着中小城镇的土地财政很快将要枯竭,甚至中等城市的土地财政也会日渐减少,弥补和替代不断减少的土地财政的唯一路径就是房地产税。

    房地产税不仅是土地财政的弥补与替代,现在很多地方政府税费都用在了吃饭财政上,一些城市政府甚至连工资都不能保障发放,中小城镇若没有了土地财政的支撑,几乎就丧失城市建设与公共服务的维护能力。

    因此,可以说,房地产税箭在弦上、不得不发、迟早要发,与其怨怼、不如应对、或可建言。

    谁能看透政策制订的逻辑,谁就掌握了未来应对的主动权。

    过去,地方政府对于房地产税不屑一顾,房地产税试点之时,很多城市并不愿意参与试点,仅有两个城市勉为其难,局部征收、蜻蜓点水,最终对市场的影响几乎为零。

    房地产税之所以引不起地方政府的兴奋,其实并不是地方政府看不上房地产税这点蝇头小利,而是因为房地产税会抑制房地产市场进而降低土地市场热度,在土地出让金的巨大利益面前,什么都要也是不可能的。

    如今则不同了。

    一方面,城市土地资源越来越俏,城市政府“惜土如金”,市场供应将逐渐减少,限房价也间接抑制了地价,土地出让金当然也会逐渐下行;

    另一方面,房价上涨恰恰为房地产税扩大了税基。去年住宅房价普涨,从2015年底的6472元/平米上涨到如今的7598元/平米,带来房产价值的显著提升。

    目前,住房的存量已经超过300亿平米,按照全国平均房价7598元/平米,住房价值超过220万亿元,假定按照1%征收房地产税,房地产税可达2.2万亿元,即使只从第二套房开始计征,税收也是一笔不菲的收入,而且未来随着存量市场规模的不断扩大,房产价值还会不断提升,房地产税也会水涨船高。

    政府财力渠道将此消彼长。

    但是,依然不是所有的城市政府都心心念念房地产税的。

    3、中小城镇或将更加热衷房地产税

    肖文中给出了“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施”。

    这也意味着未来不会一刀切地在所有城市(镇)统一开征房地产税。

    哪些城市(镇)会率先开征呢?

    对于房地产税,地方政府将心态各异、分化明显。

    土地财政几近枯竭的中小城市(镇)想必会积极要求先行开征,而那些仍然严重依赖土地财政的大中城市还是会消极对待房地产税的。

    可以想见:那些无法再依赖土地财政的中小城镇会希望按税率上限征收,以求获得最大限度的替代财税。

    但是,这却可能造成短期的房地产交易增加,人们更希望卖出房产并转移到大中城市置业,同时享受更好的超额公共服务,这将导致中小城镇的人口加速流出、城镇进一步萎缩,并加剧大城市房地产市场的供求矛盾。

    而大中城市却因为人口持续流入、房地产市场继续繁荣而继续享受土地盛宴,进而想方设法避免先行开征,或者以最低税率、最大豁免来最大限度减少对土地市场的影响。

    因此,房地产税立法设计需要跳出房地产税本身,从房地产市场全局发展预判形势、兼顾平衡。

    我们究竟希望人们在大中小城市(镇)均衡分布?还是希望人们更多集中于效率更高的大城市里?

    我们究竟希望集约利用土地资源、提高土地利用价值?还是希望分散布局城镇空间?

    也许,我们更应该像撤乡并镇、合并学校一样,将人口更加集中于大中城市,以减少政府机构、实现精兵简政。

    但是,未来地方税收很可能只增不减。

    房地产税会整合涉及房地产相关税费吗?

    肖文中提到“在目前已实施的城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等为地方税的基础上,继续拓展地方税的范围”,因此,可以预见,即便是费改税工作同步推进,继续拓展地方税的范围,导致地方税收只增不减或许是大概率的。

    肖文中称:“适当降低建设、交易环节税费负担”,或许也可以理解为其并非认为税费负担过高,而是着眼于“培育地方税源”。

    特别是未来中小城镇房地产新房市场将逐渐萎缩,建设环节的税费自然大幅减少,未来即便取消也影响不大,而降低交易环节税费,则是希望活跃交易市场、盘活存量,增加地方税源。

    不过,中小城镇的存量交易规模本就较小,最应当降低的其实是商业用房的交易税费。

    目前商业地产存在严重过剩,去化周期数倍于住宅市场,而且商业用房交易成本畸高,商业用房市场几乎就是“死市”,只有降低商业用房税费,才能激发市场活力,盘活商业用房,实现商业去库存,并真正达成“培育地方税源”的目的。

    税改的目的绝不应当是为了给中小城镇土地财政寻找弥补和替代,地方政府的财税也不应随着事权的随意扩大而变成无底洞。

    如果中小城镇因为税基不足,为了满足财税收入而抬高税率,势必竭泽而渔,加速人们离开中小城镇。

    税改应当站在更高的起点上,“推进国家治理体系和治理能力现代化”,推动“转变经济发展方式、维护市场统一、促进社会公平正义”,促进市场发育、减少贫富悬殊、两极分化,这才是税改的终极目标。

    4、房地产税或将形态各异、五花八门

    房地产税怎么收,真的想明白了吗?

    或许,不明白的地方还很多,或许,也不单单是利益纠葛。

    “扩大地方税权”是未来税改的重要方向。

    肖文称:“在中央统一立法和税种开征权的前提下,根据税种特点,通过立法授权,适当扩大地方税收管理权限”。

    这是中央让地方政府自己印粮票,自己收粮、发饷、做服务。

    这意味着未来房地产税的实施范围、征收对象、税率标准、豁免条件、启动时间等,或都将由省级政府自行确定,哪些城市先行开征、税率是0.5%还是1%、按多大的人均居住面积或多少套数豁免、是否超额累进等,“地方税收管理权限主要集中在省级”。

    因此,很有可能,房地产税法只是原则确定开征范围与征收对象、界定税率范围与计税方式、规定豁免条件和惩罚性标准,甚至起征时间都不会做出明确的统一规定。

    房地产税计税依据是一个极有争议的话题。

    究竟是按房产原值?房产余值?评估值?还是按照租金收入来计税呢?

    这其中差别很大。

    按照《中华人民共和国房产税暂行条例》规定,“房产税依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳”,这就意味着当年100万元买的房子,计税依据是按照70-90万元作为缴税基数。

    但是,按照肖文所称:“对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税”,此话斩钉截铁,似不容改变。

    如果真如此,上海当年100万元的房子,现在或许至少要按照500万元缴税,其税负之高,已不容小觑。当然,计税依据还可以将评估价打折,这也是通行做法。

    从价计征(按评估值征税),政府可以永远分享房地产升值的成果,永远保持税收与经济发展水平和土地资源价值的同步提升。

    当然,省级政府可以获得授权,调整税率,以减轻税负。

    参照《中华人民共和国房产税暂行条例》规定,“房产税依照房产余值计算缴纳的,税率为1.2%;依照房产租金收入计算缴纳的,税率为12%”,上海房地产税试点适用税率暂定为0.6%,显然,上海的政策更接地气。

    而且,各城市房价不同,人均收入水平也不同,税率也会不一样。

    可以肯定的是,未来各地的房地产税率也会因地制宜。

    从海外实践看,房地产税率标准一般0.5-3%之间,换句话说,就是半两至叁斤粮票。

    不同城市会用不同的粮票,甚至不同社区也应该用不同的粮票,高端社区可以多纳粮,普通社区可以少纳粮,保障住房可以不纳粮。

    房地产税的靴子落地,会不会导致大量抛盘?

    这取决于房地产税的计税方法。

    如果税率按评估值实行统一标准征收,对市场的影响不会很大:

    对于自住居民来说,税率过高会导致负担不起,因此普通商品住房的税率可能在1%左右,换句话说,房产评估值100万元,普通家庭年税负1万元左右。如果考虑起征阶段给予一定的豁免,普通家庭的税负就更低了。当然,无论税负高低,只有一套住房的居民也不可能抛售房子转而租房。

    对于出租多余住房的投资居民来说,不存在豁免。

    会不会按照租金收入计税呢?

    可能性不大。

    一方面,核实租金收入需要花费巨大的人力成本,可能更加难以操作,不如统一按照评估值计税更有利于简化行政管理程序、提高征税效率。

    另一方面,目前租金收益远远低于资金成本,如果再增加房地产税,出租可能无利可图,也会降低出租意愿,不利于租赁市场发育、更有悖于“租购并举”的政策要求。

    只要是按照统一税率征税,业主都可以转嫁税负,从而导致租金上涨,但不会引起抛售。

    对于投机性客户,虽然房地产税增加了持有成本,但如果房子仍然供不应求、房价不是下跌而是存在继续上涨预期,自然可以加价转手,因税抛盘的客户不会显著增加。

    但是,如果按照累进制税率,对市场的冲击将非常之大。

    假定第二套房税率1.5%,第三套房税率2%,无论是出租还是出售,买方大多不会承担额外的税负,税负不能转嫁,势必导致部分业主抛售多余住房,不仅可能出现房价下跌,而且还会因可出租住房供应减少、租金上涨。

    累进税率级差越大,引起抛售的可能性越大,显然不符合中央经济工作会议“完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制,保持房地产市场调控政策连续性和稳定性”的要求。

    未来的税率很可能是按照标准税率,统一税率区间,各地自行选择执行。即使推出累进税率,相信税率差值不会太大。

    也有记者朋友问,房地产税的豁免究竟是按面积、还是按套数?

    显然,房地产税的豁免是不可回避的话题,正如个人所得税一样,2015年也只有不到3000万人缴纳个税,不到全国人口的2%。

    既然“房子是用来住的,不是用来炒的”,豁免也是必不可少的,房地产税设计应当回归“住有所居”、贯彻“房住不炒”,尤其要避免税费推高房价、租金的非议。

    问题是如何豁免?

    如果按照套数豁免,现实的问题是一定会产生“限购导致离婚增多”。而按照面积豁免更能体现人人平等的居住权。

    各个城市的人均居住面积不同,豁免面积也会不尽相同。

    浙江舟山市的人均居住面积为34.7平米,台州则为48.8平米,如果舟山设定为30平米的豁免面积,大多数人都不用缴纳房地产税了,而台州同样的豁免面积,纳税人群会大大增加。

    如果我们看到最终各个城市的房地产税征收对象、起征时间、税率标准、豁免条件五花八门,那就见怪不怪吧,这也契合中国地大物博、需要“因城施策”的国情特色。

    5、房地产税必经法定程序的路还很长

    2015年,我曾提出,房地产税在2018年开征几乎是天方夜谭。

    按照《中华人民共和国立法法》的规定,财政、税收、金融等基本制度都属于“只能制定法律”的范畴,而且只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定和修改。

    按照《立法法》的立法程序,全国人民代表大会制定的法律,其法律案由主席团决定列入会议议程,由全国人民代表大会会议审议。

    不要说明年两会,即便是到2019年两会,房地产税法草案提交会议审议的准备时间都显极为仓促。

    如果按照肖文中“力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成‘落实税收法定原则’的改革任务”,时间也同样紧迫。

    比较可能的办法是由人大常务委员会立法,这就需要委员长会议向常务委员会提出法律案,由常务委员会会议审议。

    按照《立法法》,“列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决”。

    常委会会议每年只有4次,期间还要加上“法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”,而涉及全国人民的财产性税负,也应当按照《立法法》规定,“经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见”。

    房地产税不应当闭门造车,既要有领导和政府部门的高屋建瓴,也要有专家学者的理论支撑,还需要业内人士的下接地气,更需要纳税人的集思广益,至少多轮次的听证会、法律草案公开征求意见也应当成为立法先行的示范典范。

    房地产税法通过后,还需要国家主席令予以颁布,国务院发布配套实施条例,财政部、国家税务总局发布实施细则,各省政府根据授权发布实施办法,立法才算真正完成。

    由此可见,按照房地产税法立法程序,房地产税落地实施至少也在2020年之后。

    即便立法通过,也并不意味着房地产税会立即开征。

    我与清华大学房地产研究所所长刘洪玉教授聊起房地产税的开征时机,房地产税究竟是在市场上行期、还是在下行期开征更合适呢?

    过去,很多人认为房地产税就是应对高房价的一把悬空的宝剑,现在,它已经是不折不扣的将要落地的靴子。

    大家的一致看法是上行期相对更合适,因为如果市场下行,房地产税会成为下行加速器。

    未来三年,房地产市场既不会是上行期,可能也不会是下行期,不上不下的市场,大概率的可能,房地产税也不会以比较猛烈的方式抛出吧?

    房地产税开征的最佳时点应当是在城市(镇)土地财政明显减少、房地产税替代作用明显增强之际,而且这个时点也恰恰应当是房地产市场相对平稳甚至开始萎缩、房价还在上行之时。

    未来五年,全国整体房地产市场会相对平稳,三年之后,中小城镇房地产市场开始出现萎缩,这也就意味着房地产税会在2020年之后逐步启动,并且很可能一些中小城市(镇)率先推出,而另外一些大中城市还会按兵不动。

    最终,房地产税只是给地方财政发粮票,用不用,地方政府说了算。

    至于平民百姓,不管是有房者还是无房者,面对即将到来的房地产税,要么拿出建设性意见,或可上达天听,要么认真琢磨如何应对,用实际行动来为自己的未来投票吧。

    撰文:欧阳捷

    审校:劳蓉蓉

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