观点意见:PPP该如何点燃民间资本的热情

来源: [观点地产网]      时间: 2015-06-08 16:52

政府需要改变以往集裁判员与运动员一身的角色,做到地位平等、政府与企业利益共享和风险分担。

政府需要改变以往集裁判员与运动员一身的角色,做到地位平等、政府与企业利益共享和风险分担。

沈建光 近日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式指导意见》(简称《指导意见》),决定围绕增加公共产品和公共服务供给在多个公共服务领域广泛采用PPP模式。

在笔者看来,《指导意见》的出台不仅是应对当前经济疲软、投资下滑的必要举措,从长期来看,也为政府与社会资本合作提供了新的范式,对防范地方债务风险,提高公共服务效率也大有裨益。但应当注意的是,当前PPP项目的签约率不高,地方政府热情明显高于社会资本,显示出民间资本对此PPP项目仍有担忧与顾虑。因此,若要达到吸引民间资本进入的初衷,政府需要改变以往集裁判员与运动员一身的角色,真正做到地位平等、政府与企业利益共享和风险分担。与此同时,加快政府职能转型,推动价格改革、国企改革与金融改革等作为配套改革,也是点燃社会资本热情的必要举措。

应避免财政悬崖

今年以来中国经济成绩单不容乐观。一季度实际GDP降至7%,已经位于六年来最低水平。而实际上,越来越多的高频数据与调研资料显示,真实的经济运行恐怕更差于此。例如,一季度克强指数大幅下行,远差于同期GDP的表现。其中,全国全社会用电量同比仅增长0.8%,发电量同比增速-0.1%,几乎零增长的局面说明当前工业企业生产的疲软情况。而铁路货运量也不容乐观,一季度铁路货运量同比下降9.6%,降幅较去年同期扩大6.1个百分点。

当然,受降准、降息政策影响,一季度信贷增速有所上升,但社会融资总量仍呈现大幅下滑态势,同比少8949亿元。鉴于经济形势差于预期,决策层近期“稳增长”举措有加快之势。这不仅体现在货币政策方面,常规政策工具的使用已更加频繁,自去年11月底开启降息以来,三次降息、两次降准,频率之高,力度之大已非比寻常。

同样体现在财政方面,为避免早前“43号文”对在建、续建项目的负面影响,各种避免财政悬崖的过渡性安排已然加速,包括要求妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资,以及开篇提到的在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式等方式,都是例证。

民间资本仍存顾虑

财政方面的积极变化体现了决策层“稳增长”与“促改革”协调推进的基调。实际上,受经济下滑影响,今年财政压力已然较大,一季度全国财政收入增速只有2.4%,而去年同期的增速为9.3%。因此,此时决策层鼓励更多社会资本进入公共服务领域,不仅是应对当前经济疲软、投资下滑的必要举措,从长期来看,也为政府与社会资本合作提供了新的范式,即促进更广泛的政府与社会资本合作,对防范地方债务风险,提高公共服务效率大有裨益。

从这个角度而言,当前中国政府对于PPP的热情是空前高涨的。例如,国家发改委网站最新公开发布的PPP推介项目显示,目前涉及PPP项目总额高达1043个,总投资近2万亿元,力度之大令人惊讶。

然而,笔者也发现另外一个尴尬局面,即尽管决策层促进PPP范式的意愿强烈,社会资本却表现相对冷静。据悉截至目前各级政府推出的项目中,与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。为何民间资本参与PPP合作的热情不高?在笔者看来,最主要有以下两点原因。

一方面,社会资本对与政府部门合作的地位存有顾忌。一直以来,政府在与企业的关系中往往保持着强势地位,无论是在项目选择还是在项目推进过程中,忽略企业精神的案例比比皆是,这使得企业部门在与政府谈判中常常处于劣势地位。此次大力推广PPP模式,从政府角度看有拓展融资渠道、缓解债务风险的内在考虑,但如果只是政府单方面的好处,无法真正做到与企业利益共享,则很难获得社会资金的青睐。此外,政策连续性也是社会资本的担忧之处。PPP项目时间跨度长,部门变动是否会保持政策连续性也是社会资本的隐忧。政府单方面放弃合同、导致项目损失的案例也不在少数。从这个角度而言,重塑政府信用是关键。

另一方面,从项目本身而言,项目的盈利情况、长期资金来源等方面都是社会资本担忧的问题。由于PPP项目大多涉及公共服务,而公共服务大多带有公益性质,现金流估算往往面临较大的政策不确定性。例如,在水务领域,早前有过通过BOT方式吸引民间资本进入的案例,但由于水资源的价格形成机制尚不完善,且水价调整涉及到民生,项目现金流估算比较困难。再如,城市地铁项目出于引导公众绿色出行,缓解城市交通的考虑,地铁票价在不同城市存在一定折扣,这样的背景下,如何帮助企业计算成本与合理补贴都是政府与企业需要思考的问题。

改革需协调配合

上述现象说明促进政府与社会资本广泛合作并非一日之功,还需要更多的配套改革协调推进才能调动社会资本积极性,取得理想效果。具体来看,笔者认为,应该从以下几个方面做出努力。

第一,致力于理顺政府与市场的关系。实际上,PPP模式虽然是当前财税改革推进下,开拓融资渠道、化解政府债务风险、保证基建投资项目顺利推进的新模式,但若仅立足于此,恐怕也只是地方政府的一厢情愿,难有所作为。做到政府与企业利益共享和风险分担,既通过加快推进政府职能转型,改变政府以往集运动员与裁判员于一身的角色错位,遵守契约精神,公平谈判,才有可能吸引社会资本的参与。

第二,加快推进资源品价格改革。PPP项目大多涉及公共服务,而目前诸多公共产品价格形成机制尚未理顺,也对项目收益成本核算造成一定困扰,这意味着未来加速公共产品定价市场化势在必行。例如,医疗领域,药品政府定价应该进一步取消;水电煤气价格方面,扩大输配电价改革试点,推进农业水价改革,全面实行居民阶梯价格制度等等。与此同时,还需配合以完善税制、统一监管、打破准入等配套措施,通过政策组合拳推动公共产品价格市场化。

第三,推动国有企业改革。相比于国外普遍意义上的PPP(即公共和私营部门合作),中国的PPP定义为政府与社会资本之间的合作,其中最大的区别在于中国的企业部门其实包括大量的国有企业。考虑到公共服务项目本身回报周期长,部分私人资本进入存有疑虑,预计PPP中更加普遍的合作仍然是政府与国有企业的形势。在此形势下,如果国有企业预算软约束的现状无法改变,行政手段干预企业经营,那么风险剥离也只是美好的想象,即便债务从地方政府资产负债表中剥离,仍旧会转嫁到国有企业部门,亦为变相的政府债务。因此,加快国有企业改革是化解债务风险、推动公共服务效率提升的必然要求。

第四,金融改革协调推进。目前受金融监管等因素影响,金融市场上更多的是流动性、收益性、灵活性都较好的短期金融工具,从而吸引长期资金参与到短期融资中。可以看到,当前银行信贷资金大多集中在3-5年,超过10年以上的长期贷款占比有限,而这与PPP项目的资金需求存在差异。此外,当前社会融资成本高,也有很大一部分原因来自于国内资金期限错配。从这一角度而言,加大金融市场改革,发展债券市场为投资者提供更长期金融工具,大力发展资产证券化都有助于解决PPP项目期限错配的问题。

总之,在当前经济增长持续下滑阶段,一方面要重视稳增长政策的推出,另一方面也要注意调结构与促改革的协调推进。大力发展PPP项目不仅要达到短期内加快基建项目出台、提振投资、稳定增长的效果,从长期来看,更是为政府与社会资本合作提供了新的范式,对防范地方债务风险,提高公共服务效率有重要意义。更加重要的是,财税改革步入深水区之时,还需在政府职能转变、价格改革、国企改革与金融改革等方面做出制度安排和支持,毕竟只有协调推进改革才能实现PPP吸引民间资本进入的初衷。

沈建光 瑞穗证券亚洲公司首席经济学家

发稿:沈建光审校:劳蓉蓉

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