合富研究院:广州旧村改造要点剖析

观点地产网

2020-07-07 14:38

  • 自2009年广州启动三旧改造以来,至今已有十年时间。在十年的实践中,市场和政策经历了哪些变化?当前参与广州村旧改,机会点在哪里?

    前言

    中国房地产进入下半场,宏观市场由“增量市场” 向“存量市场”转化,土地供需关系紧张,企业拿地价格逐年上涨;面对市场环境的新变化新挑战,城市更新/旧村改造成为房地产开发企业的新选择。

    十年磨一剑,磨砺方出锋。自2009年广州启动三旧改造以来,至今已有十年时间。在十年的实践中,市场和政策经历了哪些变化?当前参与广州村旧改,机会点在哪里?痛点在哪里?解决痛点的曙光又会在哪里?围绕这些命题,合富研究院凭借十年城市更新顾问业务的丰富经验,从广州市旧村改造的本质解读、政策法规的基本梳理、以及企业关注关切的痛点问题入手,揭开广州旧村改造的神秘面纱。

    图1 2006-2020年我国商品房销售面积及累计增速

    1、旧村改造的本质在于三方博弈

    旧村改造,并非是简单的土地原有建筑物拆建过程,而是政府、企业、村民三方围绕村集体土地转国有建设用地,以及其上的物业拆建所进行的一场博弈过程。在这个过程中,三方有以下基本利益诉求:对于地方政府来说,最直接的收益是开发相关的财税收入以及城市界面的提质;对于开发企业,主要获得商品房的销售收益;对于村集体来说,可见的收益是复建的崭新商品房、拆迁补偿费用以及上涨可期的商办物业持有收益。

    图2 广州旧村全面改造三方关系

    同时,在这个过程中三方也付出的相应的代价。由于政府将部分一级开发工作交予了开发企业,因此向开发企业让渡一定的地价以保证企业的积极性;与此同时,规划跟住建部门需要提供实施方案的政务服务与技术支持;开发企业铺排了一二级开发所需的人力、物力,并承担相应的市场风险;最后,村集体让渡了原有的物业与世居土地所有权,在漫长的拆迁周期内追求自身利益保值增值,与政府和开发企业相爱相杀。

    粗略来看,这个模型很稳固,责权明确,三方也有相近的工作目标。但是,其中一些潜在问题也不可忽视。

    首先,真实世界中,三方的出发点并不完全一致。村企两方的需求都是自身利益的最大化,政府则站在公平公正的立场进行市场监管。村集体期望收益的下限是新建的居所与商办物业价值不减损,上限则是收益越高越好;企业渴求的是促成旧改目标完成的一切因素——更简便快捷的流程申请、更切实可行的拆建方案、更团结友善的村集体、更低的土地成本、以及更高的融资建面。

    其次,三方的实际投入产出并不能完全匹配。当前广州市进行的旧村全面改造工作,基本是以政府引导下用“成本控制法”的思路进行的——即各项成本罗列清晰并且建立了相当严厉的资金管控体系。操刀企业只需负责执行,收益并无区别。这样的基本工作思路虽然稳健有序,但为企业和村集体提供的市场空间过于狭隘,致使村企两方旧改工作积极性很难提高。企业的普遍反响是“实际成本超出预期”;而村民来的反响则是类似“补偿标准过低”,以及“村集体代表勾结腐败、贱卖村屋”。

    所以,三方博弈就如同三个和尚挑水喝,能否在博弈中找到各方预期经济收益的平衡点,齐心协力,共同进退,决定了村旧改的成败。

    2、广州市旧村改造三大基本原则

    (1)政府主导、市场运作原则

    广州村旧改最突出的原则就是政府主导,市场运作。

    首先,从环环相扣的技术路线就能看出,广州政府对旧村改造的基本方法就是在政府的主导下,打造一种自上而下的、井然有序的流程结构。

    图3 广州旧村全面改造工作流程图(概略)

    其次,早期的城市更新项目基本是以政府征收储备-招拍挂的模式完成的;但是实践中,土地价值越来越高,项目改造资金规模越来越大,土地整理(拆迁)的工作难度也随之增加;政府财政资金短缺和人手短缺的问题逐渐凸显;于是,政府在严控的基础上,引入了企业,并鼓励多方资金投入进行市场化运作。如此一来,可以解决诸如政府资金不足以及拆迁等诸多棘手问题。

    (2)稳中有进原则

    从市一级的层面看,现行的政策法规是一个滚动推进的、逐步演进的框架体系。政府先试行出台一份或若干份核心框架文件;然后再在其基础上补充、调整、细化以及更迭。比如,当下的城市更新法规体系,是架构在2015年出台的“1+3”文件之上,其后的两份文件(2018年6号文、2019年5号文)就是对其进行更新和补充。再者,政策法律出台法规的先后也有时效性,比如,“1+3”文件出台后,56号文与20号文就失去了时效,不再产生法律效力。

    图4 广州城市更新政策发展历程

    整体来看,这种在实践中调整、稳中求进的方式推进配套政策完善有非常大的可取之处。但是,对于整体法规体系不熟悉的工作人员,可能就需要花费较大的时间去摸索跟探究其中的逻辑与规则了。

    (3)一区一策、一村一策原则

    从区一级的层面看,在市级政策“1+3”文件大框架之下,各区政府(主要是外围区)根据自身特殊情况,有序地出台一些地方性的政策。这种细化的区域性政策原则,也就是所谓的一区一策。

    总体来看,外围的增城、从化、南沙三区政策较为宽松;而番禺、白云两区的政策较严格。

    图5 广州外围区域主要城市更新政策

    这些区级政策体系中,在诸如流程顺序节点、村集体表决方法,合作企业准入等条件有着显著的差异;政策细则的出台,也分别对应各区政府的发展目标。区一级政策是地方性法规,跨区则难以照搬,需要企业谨慎对待。

    比如,黄埔区政策要求5%用地用作配建产业或人才用房;南沙区则要求预留项目整体15%的用地面积/建筑面积,作为创新产业发展。这些政策考验着企业的综合产业能力,缺乏产业导入渠道的企业是否进入黄埔南沙,则需要慎重考虑。

    政策的更迭,区域的差异,没有既定的工具,可以一键复制粘贴解决。城市更新的工作者,需要在执行的过程中不断探索跟调整,用“实事求是、与时俱进”的工作方法对待法律法规体系。

    图6 广州城市更新准入企业分区政策

    而在实际操作的工作线上,企业最直接面对的,可能是更加纷繁复杂的情况,即一村一策、一户一策原则。

    每一条村的地理位置、经济基础、发展情况都不一样。区政府定下的规则也不能一刀切到底,村的区位、规模、发展程度的差异,都是决定一村一策的要素。

    更有甚者,实际工作需要用一户一策的方法去对待。政府给定的拆赔方案,很可能执行到村集体层面后就停滞了,因为它难以切实满足到每一个户村民的需求。打个比方,村民有贫有富,有不同的建筑规模与装修标准,同一个赔偿标准是很难完全满足所有人的需求的。

    在实际拆迁谈判工作中,村民因为各种原因,对赔偿方案不满,拒绝签署拆补协议的情况比比皆是。遇到这种情况,企业就需要在政府提供的拆赔方案框架下,灵活、适当且合理地确定该户的赔偿准则,才能推进下一步拆迁工作。每户赔偿标准,丰俭由人,也没有既定的规则可言。所以,涉足村旧改,企业需要愚公移山般的精神、长期而坚定的努力,才能最终将其顺利完成。

    3、旧村改造痛点及新进企业关注问题

    (1)旧村改造痛点在于周期长、手续繁、拆迁难、运营艰

    旧村改造是个复杂的系统工程,参与的开发企业会面临很大挑战。一般来说,会有开发周期长、行政手续繁、拆迁阻碍大、运营风险大等四大痛点。

    首先,旧村改造开发环节是非常长的,涉及三大环节:一级开发(土地整理)、二级开发,存量物业运营;各个环节要求改造主体要有强大的综合开发能力。

    第二,由于提倡片区改造,当下的城市更新不单单是旧村改造单一范畴了。除了农村集体,片区中还涉及了国有旧厂以及城镇居民等产权主体,政策体系相互交汇、纷繁复杂、流程手续也将愈加繁杂。

    第三,旧村改造最困难的工作,仍然是拆迁阻碍——也就是俗称的“钉子户”问题。根本原因在于,村民对其世居祖屋拆建叠加了相当大的经济利益诉求,不仅仅是简单的建筑物赔偿。再者、拆赔谈判过程中,合法权属证明缺失、加建抢建骗赔偿、违建物业、乃至是家产继承与切分等等问题,都会纷纷涌现。这些问题单独来讲不难突破,但是集体涌现,来回拉锯,处理不好,就会将这些同意拆迁的居民推向“钉子户”的深渊。如何组织、梳理这些关系,有效地推进拆迁工作,一直是村旧改工作的核心难点。

    第四,在现行控规法则和城市更新“拆一赔一”原则下,势必会向市场释放大量的商办物业。追根溯源,基本是两方面的原因。一方面,政府期待通过旧村改造实现片区的“产业升级”,将原有的村零售商铺升级为现代化的产城体系;另一方面,村集体经济组织一般经营水平有限,只好将复建后的商办物业交由操刀企业来运营。当其时,如果复建区商办物业叠加融资区商办物业一起面市,同质化竞争将在所难免。所以,在村旧改工作前期,如果能将企业前端的片区规划与产品设计、中端的节奏把控以及后端的商业运营预先铺排、串联好,将大大降低企业后期销售与运营的困难。

    (2)新进企业应当关切前期风险、融资成本、推进节奏等问题

    在当下的村旧改工作流程里面,新进企业应当关心的,一般有以下三个问题。

    第一,合作企业的前期投入风险问题。根据现行政策,合作企业要到比较靠后的阶段才确定入场。而前期旧改意愿表决前,实际上会出现多家意向企业参与到一些隐性的“关系”工作中。意向企业各显神通,做数据摸查,做思想工作,增强影响力和知名度等等。这些工作铺排,其实都需要投入一定的前期资金。而确认最终的合作企业时,其它企业的前期投入,可能就打了水漂。企业要做好各方面成败的工作准备,做好控制投入风险的工作,才可以进入这个领域试水。

    第二,融资成本的问题。针对于融资区的建设是否可以提前,广州政府已经做了一定的让步。申请融资地块的建设时间节点已经提前,允许与一部分复建地块捆绑在一起开发。不过基于开发周期长,融资周期长的特点,企业还是需要抱着大决心,做好长线融资工作的准备,以长线发展的态度对待村旧改。

    第三,拆迁推进时间节奏问题。这是老大难问题,主要集中体现在签署协议比例不足导致难以动工,钉子户拖慢拆迁节奏等问题。前一个问题可以通过沟通协商方式解决,后面的问题主要通过诉诸法律渠道解决。现行法律法规条文中,对钉子户的处理没有明确且强有力的法律支撑,政策明令规定企业也不能进行强制拆迁。一方面是旧有法律的调整需要时间,另一方面是考虑公民基本权益的合法保障,政府以温和的态度对待也无可厚非。所以现在拆迁工作的推进节奏把控,依然是企业面临的首要难题。

     

    审校:欧阳颖



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