全国城市住房工作会议延伸解读之宏观篇>>>

　　宏观调控转向“保障先行”我国面临住房体制第三次变革

　　恍然间，从1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》算起，中国的住房社会化、商品化的住房制度已经开启13年。

　　犹记得，1998年，全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议召开，随后，国务院下发“23号文”(《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》)叫停福利分房，同年提出“把住房产业培育成经济支柱产业”，由此，中国正式进入市场化住房体制。

　　2007年，8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称“24号文”)下发。8月24日，全国住房保障工作会议在京召开。

　　尽管此次会议十分低调，但从相关渠道传出的消息表明，未来国家调控将进一步细化，在保证住宅产业健康发展的同时，会进一步完善政府主导的住房保障体系。这也意味着：中国将通过“解困”这一保障性住房运作架构的细化，进一步完善“政策+市场”的双轨模式。楼市调控将实现“针对市场”到“针对保障”的转身，中国也将由此迈向“保障型居住时代”。

　　缘起：市场化背景下的问题

　　目前，房地产行业正遭遇瓶颈。

　　一方面，城市中低收入者都在喊着房价过高，买不起房；另一方面，商品房空置率(含买来待租、待价而沽者)高的问题得不到解决。尽管从1994年以来，中国每年的住宅投资增加十余倍，但现状未有改观。

　　这些矛盾，也将房价上涨过快出于“供需不对等”的理论推翻。在市场经济下，能否拥有住房和拥有怎样的住房，主要的评判标准开始变得简单和唯一：手中有多少钱。

　　尽管为了让中低收入者买得起房，国家一直采取积极措施，比如连续上调几次工资，发放住房补贴，推广购房公积金制度，实行“按揭”购房，降低购房契税，撤销、减收部分交易杂费等，效果却并不鲜明。

　　数据显示，2007年上半年居民消费价格指数同比上涨3.2%；此外，住房补贴与公积金制度，仍带有“福利分房”的色彩；至于“按揭”购房，除了催生出众多“房奴”、滋养了部分“炒房者”以外，并没有给买不起房的市民带来实惠，更何况，不断“加息”给他们留下了太多的心理阴影。

　　难怪，巴金生前愿望“所有的人都有房子住”。

　　调控：市场化的矛盾

　　从2005年开始，中央政府连续出台“国六条”、“国八条”等文件调控房价。但现实是：2005年，全国70城市房价上涨6.5%，2006年上涨5.5%，2007年6月，这一数字则攀升至7.1%。

　　不能责怪房价上涨是政府没有调控，中国社会科学院金融发展与金融制度研究室易宪容认为，出现这样的问题，是“因为房地产市场根本没有市场化。”

　　国家行政学院教授张孝德也认同这个观点。他撰文称：“目前造成中国房地产价格上涨有多种原因，但最根本或最深层的原因，是对房地产市场管理定位上出现了问题。从经济学基本原理看，房地产并不是一个完全竞争的市场，作为土地资源稀缺的中国更是如此。”

　　从这些政策落脚点可以看出，政府的调控主要就是“试图通过对市场的调控，抑制需求，从而控制价格”。“结果事与愿违。”中国房地产及住宅研究会相关人士在接受采访时称。

　　更有直言者表示：从2003年开始的房地产调控现在看来是失败的。“用产业政策来调控房地产已经被事实证明是无效的，只能求助于整体住房政策的改变，调整思路，以求得正解。”

　　这些问题，自然也被相关部门所了解。2006年4月后，建设部等部门的调查报告认为，住房和房地产业发展存在3个主要矛盾，房地产业发展粗放，与人口资源矛盾突出；住房保障制度滞后，低收入家庭住房状况较差；房地产市场体系不健全，调控机制不完善。

　　该报告为调控思路的改变埋下伏笔。今年8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布。

　　中国社科院财贸所住宅与房地产业研究室主任倪鹏飞认为，这是在反思过去住房制度改革基础上，对住房政策的进一步完善，“过去的改革一直强调市场化，忽略了保障这个方面”。

　　曲解住房市场化催生瓶颈

　　为什么会出现瓶颈呢？可以从住房市场化着手分析。

　　1998年的“23号文”中心内容是：对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。但在市场化住房体制下，经济适用住房更多的身份是暂时的过渡性措施，主导思想还是强调“市场化”。

　　正因为房地产市场对于经济增长的功能，“房地产是国民经济的支柱产业”被当成政策进行引导，而这一点，就使房地产行业被很多地方政府发挥到极致——抬高房价、地价，最大限度地利用房地产行业来刺激当地的经济增长。

　　而中国房地产及住宅研究会副会长张元端说得透彻，我国住房制度改革还存在一些亟待解决的问题：第一，房改意识逐渐淡薄，甚至以为房改已结束；第二，部分城市普通商品房的房价过高，超出了中低收入者的支付能力；第三，部分城市政府介入住房问题的力度不够，经济适用住房、廉租房供应量不足，甚至严重不足；第四，住房法制建设亟待加强，国外对房地产住房立法是多如牛毛，我们国家的立法还刚刚起步；第五，住房发展与改革的行政管理力量薄弱。

　　方向：保障性居住时代

　　一切都在预告。这一场会议，迟早会来。8月24日，全国住房保障工作会议在京召开，毫无意外。

　　中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在会议上表示，住房问题是重要的民生问题。要积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。继续调整住房结构，稳定住房价格，促进房地产市场健康发展。

　　在过去三年，当财税政策、货币政策、信贷政策乃至行政手段纷纷在房价面前无力颓废的时候，国家必然对地产调控进行重新定位。

　　曾培炎这一句话，正表明：住房保障与市场将分离开来。

　　据了解，会议内容可以总结为“两落实”：对于“24号文”具体内容的落实；对“国八条”及“国六条”中住房保障措施的落实。

　　此外，参与此次会议的人士透露，会后相关部门可能会连续出台多达9个配套文件。内容涉及低收入家庭认定办法、廉租房和经济适用房管理办法调整、农民工居住条件、中央预算内补助支持办法以及金融及税收支持办法等。这些文件目前正在草拟中，预计大部分都在今年9、10月间提交国务院，年底前印发执行。

　　而随着这一系列政策的出台，中国地产调控将正式进入全新时期。

　　张元端表示，下一步深化住房制度改革的重点还是要完善住房社会保障体系。其中的关键是建立多层次的保障，加快住房分类供应体制的实行。“当前以经济适用房和廉租房为基本构架的保障格局还有一定的局限性，必须将保障政策进一步细化，建立多层次的住房保障体系，特别是对所谓的‘夹心层’要相应制定出多层次的保障措施。”

　　这是一个保障性居住时代到来的讯息。

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　　相关配套政策

　　据了解，针对24号文各部委的联动配套政策正在紧锣密鼓地制定中，出台时间表已经确定。

　　《城市低收入家庭资格认定办法》将于今年10月完成。《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》、《经济适用住房管理办法》将于今年内修订完成。对廉租房和经济适用房建设的金融支持办法，在今年10月底完成。廉租房和经济适用房建设和租赁的税收支持政策，将于今年10月底完成。住房保障立法研究也将于8月底完成初稿。

　　一、受益群体扩大，由最低收入群体扩大到低收入群体；

　　二、保障类住房面积限定在50-60平方米；

　　三、政府责任细分为省级政府负责、市县落实；

　　四、明确保障类住房开发的四个资金来源，其中土地出让金收入用于廉租房建设的比例由此前的5%提高到10%。

　　伟大的时代尚存疑虑

　　8月13日，国务院下发“24号文”，将以前调整商品市场为主，保障性住房建设为辅的调控手段，解构，重新定位，让调控之手回归本位——“住房保障”这一根本责任。

　　尽管13年后，政府才明白：解决城市低收入家庭住房困难，不能仅仅依靠市场。来得似乎有点晚，但晚来总比不来好。当政府将住房保障制度定性为政府公共服务的一项重要职责后，请相信：中国住房体制的第三次变革已悄然到来。

　　在主动与被动的牵引力下，楼市的新调控方向已隐隐出现：住房保障时代，政府为没房的人做主。其背后具备的深刻意义是，在住房供应体系上，中国正在与世界接轨。

　　何出此言呢？“双核发展”的成型。在西欧、北美及亚洲的一些发达国家，已形成的住房供应体系分为两个部分，市场商品化交易部分和政府保障部分。而24号文的会议精神，正是将住房保障与市场分离。

　　从这个意义上而言，中国其实正处于某种历史的十字路口，它取得的成就可能既伟大，也充满了致命缺陷。

　　如果保障性居住时代如预想一样，是有杜甫“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的美丽家园，那么中国也就解决了世界各国都希望解决的住房问题，其意义不可谓不大；但反之，如果依然“调空”，那么目前所做的承诺，都将成为市民们诟病的缺陷。

　　从目前来看，在24号文及其后续的相关配套政策的落实过程中，两大疑问还是没有办法得到明确回答的，其一，保障范围到底有多大？其二，如何确保保障资金？

　　如果这些问题有答案，那么中国的发展必然带给世界历史一种全新的启示，而这种启示带来的不只是中国的居住新时代，而将是世界的。在《大国崛起》专题片中，或许应该增加中国的一种经验。

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