房地产宏观调控的绩效分析

　　所谓绩效，目前中国字典上很难查找到该词语的解释。1995年美国学者Bates和Holton指出，“绩效是一多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同”。概括而言，对于绩效概念的理解，可分为以下三种：一是，绩效就是工作结果或产出；二是，绩效就是行为；三是，绩效是结果和行为的统一体。因此，我们可以理解为绩效即效果。

　　1、房地产宏观调控的绩效不佳

　　从2003年开始，国家有关管理部门相继出台相关措施对房地产市场进行宏观调控，但收效甚微。2003年和2004年，以上海为代表的长三角地区房价出现猛涨，其中上海在这两年中房价涨幅超过40%，杭州和南京的房价也出现大幅上涨。到2004年年底和2005年年初，长三角地区的房价更是呈现爆发性增长趋势，房地产结构失衡问题日益严重，由此积累的社会矛盾也日益突显。2005年5月，国务院办公厅发出通知，转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，以上海为代表的长三角地区房价得到一定的抑制。但是，以北京、大连为代表的我国北方地区和以深圳、厦门为代表的我国南方地区房价出现猛涨。2005年四季度，70个大中城市房屋销售价格比去年同季上涨6.5%，涨幅比三季度高0.4个百分点。分地区看，70个大中城市中只有3个城市房屋销售价格同比涨幅仍超过10%，分别是：呼和浩特13.7%，大连12.4%，深圳10.2%。上海、杭州房屋销售价格同比涨幅比三季度均继续回落。

　　2006年开始，国家加大对房地产宏观调控密度和力度，从“国六条”到“十五条细则”再到“外资限炒令”以及加息、提高存款准备金率，都没有使房价上涨幅度得到有效的控制。

　　根据国家发改委和国家统计局的数据：2006年三季度，全国70个大中城市新建商品住房销售价格同比上涨6.7%，同比涨幅较高的主要城市包括：深圳12.3%，北京10.9%，厦门10%，成都8.9%，呼和浩特8.4%和广州8.3%等；下降的城市只有2个，分别是：上海2.3%，丹东0.1%。

　　2006年12月份，全国70个大中城市新建商品住房销售价格同比上涨6.3%，涨幅比上月提高0.5个百分点。

　　北京新建商品住房销售价格涨幅依然相当突出，已连续七个月两位数增长。2006年12月份，北京新房价格同比上涨10.4%，涨幅位居全国70个大中城市第二，而当年10月则以10.7%的涨幅位居第一。

　　国家统计局的数据还显示，2006年12月份，新建商品住房销售价格同比涨幅较大的城市还包括：秦皇岛11.8%，深圳10.0%，福州9.8%，厦门9.1%，成都8.5%和广州8.3%等。而上海新房价格依然保持负增长，同比下降了0.1%。

　　从以上一系列数据可以看出，这几年，尤其是近两年来我国房地产宏观调控的绩效是不佳的。而上海从表面看，房价出现下跌，这是指平均房价。实际上，上海的房价是“虚跌实涨”，中心城区上涨，边远地区下跌。

　　2、房地产宏观调控绩效不佳的成因分析

　　调控措施受到一定程度的干扰。

        第一，房地产业健康发展缺乏较好的制度和体制环境。这是房地产宏观调控绩效不佳的深层次原因。每当中央政府出台房地产宏观调控政策时，总会受到一些地方政府、利益团体等或明或暗的抵制和消极的执行。如2006年国务院的“国六条”出台时，曾经一度选择沉寂的某些利益团体终于难耐寂寞，或是似乎已深切地感受到了所谓市场“打压”之痛，纷纷高频率发声喊话，矛头直指中央政府，再次质疑国家关于房地产的宏观调控政策，甚至以忧国忧民自诩为高“觉悟”叫板中央决策层--“宏观调控若出现偏差谁负责？”与此同时，来自一些专家学者甚至地方政府官员的高度默契配合的声音很及时地跟进，诸如“调控房地产市场需温和用药，如果用药过猛导致房价大幅下降并非好事”；“国家GDP增长有两个点来自房地产直接和间接拉动，因此房地产调控不能说拉就拉下来”；“如果房价大幅度下降或者没有人去买房，开发商就要破产，就会殃及金融业的安全”；指责“宏观调控政策已经管到了微观方面，用行政手段干预市场犯错误的概率就会大”，等等。更有一些地方政府对外来开发商公开表示：我市不受70%/90平方米的限制。事实上，由于体制上的原因，考核地方政府政绩的一个主要指标就是GDP，而在短时间内快速拉动地区经济发展的产业只能是房地产。因此，宏观调控势必会影响到房地产的发展，从而也影响到地区经济。在此背景下，地方政府对房地产宏观调控政策能到位吗？

　　第二，中央政府各部门政出多门互相矛盾。这是房地产宏观调控绩效不佳的主要原因。房地产调控需要依靠土地供应、财政税收、金融信贷等手段综合性地发挥作用。但由于我国行政管理体制所限，在宏观调控过程中，中央各职能部门并没有很好地发挥协调作用。譬如，2003年4月央行出台了121号文件，随后国务院根据建设部的意见发了一个和121号文件相左的18号文件。从2004年开始，建设部和国土资源部就房价快速上涨的原因，发表了针锋相对的观点。在土地供应方面，虽然国土资源部出台了一系列限制房地产土地供应的部门规章和临时性的行政文件，但由于中国土地管理法、城市房地产管理法赋予了地方政府部门审批土地的权力，所以国土资源部的这些规定很难落到实处。不仅如此，建设部为了大力发展房地产业，对国土资源部制定的各项控制土地使用的宏观调控政策并没有出台配套的措施。由于政出多门，地方政府在执行中央各部门宏观调控措施的时候，就会各取所需，这就使得中央的房地产宏观调控政策就像拳头打在棉花上一样，没有作用。

　　调控手段出现偏差。因为从经济学理论的原理来说，一种商品的供应出现紧张就会引起价格上涨，反之供过于求就会引起价格下跌。因此，要使价格趋于平衡，一是增加供应或减少供应，二是增加需求或减少需求。房价上涨应该增加供应减少需求。而从2003年开始的房地产宏观调控，有一些政策恰恰是相反的。

　　首先，低估了刚性需求的能量。尽管这几年房价上涨与房地产投资客有相当大的关系，然而“国八条”和“国六条”的出台，使得房地产投资客的投资热情得到最大限度的抑制，但房价依然我行我素的上涨，唯一可以解释的是，我们可能对刚性需求估计不足。第一个背景，是目前城市居民住房的现状和房地产业所处的发展阶段。我国许多城市的房地产发展处于第一阶段末和第二阶段的初期，这个时期的特征是房地产的刚性需求非常旺盛。第二个背景，随着各地区经济的发展，城市建设也在突飞猛进，随之而来是大批动拆迁户的安置，从而引发大量被动的刚性需求。第三个背景，这几年我国正处在20世纪80年代生育高峰引发的结婚高峰周期，尽管房价很高，但结婚总得要房子住，而现在这些新人大部分都是独生子女。因此往往出现三个家庭买一套住房的情况。此外，房子是必需品。可以没有车开，但是要有房住。房改后，市场对住房的需求旺盛，人们对住房需求，尤其是在核心城市的住房需求实在非常旺盛。这种需求即使有部分被压抑，但还是有大量的需求存在，这是不以人的意志为转移的。

　　其次，在土地调控上出现反向。在需求没有能力很好调控的时候，应该着重对供给进行调控，扩大房屋供给量，需要扩大土地供给量，在这个问题上，我们看到的土地调控政策，似乎恰恰起到了反向的效果。第一，2004年国务院出台“收紧银根和收紧地根”的双紧方针。一方面提高房地产进入的门槛，另一方面紧缩土地供应，从而使市场出现供不应求的预期。第二，招拍挂理论上确实是最阳光的土地出让方式，但是由于相关政策的不配套，土地提供能力以及效率问题，导致能进入招拍挂的土地量有限，有限的土地供应导致拍卖的疯抢，地价拍出来就已经是高价。第三，严格控制土地出让、打击乱占耕地，对拆迁的新法规，调高工业土地价格，上述调控手段，最终的结果，都是直接或者间接地影响土地供应，造成建设用地的恐慌，导致土地供应市场的减少。第四，土地调控的预期是加大供应，这在“国六条”、“国八条”都说得很清楚，但是，调控的结果，没有达到预计的增大土地供应的局面，实际操作中，效果正好相反。

　　第三，对房地产市场是堵多于疏。市场经济中，任何市场逐利行为都是很正常的，同时，正常的市场经济，是不可能长期拥有超过平均利润现象存在的。而房地产的宏观调控政策，是要严加防范控制资金流向房地产，堵住资金流向房地产的渠道，设置更高的市场准入门槛。二手房进一步设置障碍，个人所得税征收，阻碍市场流通。另一方面，数次调控在市场上的实际反应就是，导致相应职能部门研究政策、暂停办理相关手续，但实际结果却导致从土地到房子的供应放缓、放慢。

　　流动性过剩的影响。所谓流动性过剩就是指有过多的货币投放量，这些多余的资金需要寻找投资出路，于是就有了投资或者经济过热现象，以及通货膨胀危险。从我国情况来看，造成目前流动性过剩的根源来自于中国不断推升的贸易顺差，出口企业不断把收回的美元兑换给国家，国家就得不断向经济体系投放人民币，这就造成了流动性过剩。而在人民币持续升值的背景下，国际资本不断进入我国，楼市过热、股市过热已成为必然。

　　3、提高房地产宏观调控绩效的对策措施

　　从国外的经验来看，抑制房价过快上涨各国采取的政策是不一样的，但其中有一点却是十分惊人的一致，这就是保障中低收入家庭的住房问题。

　　韩国：多管齐下抑制高房价。首先，加大房地产税收力度。其次，承诺增加供给，提高房贷利率。此外，韩国多个政府部门还联合起来警告房价虚高。

　　法国：实行廉租房和高税收。建造廉租房的房地产企业也可获得中央政府补贴，建成后由各地方政府下属的“廉租房管理办公室”管理，一方面严格控制房源，大部分廉租房只租不卖；另一方面对社会公开廉租房出租情况，接受大众监督。此外，高额地皮税的征收也有效抑制了房地产投机行为。

　　英国：充分发挥货币政策的作用。一方面，英格兰银行从2003年11月到2004年8月连续5次上调利率，利率从3.5%提高至4.75%，导致抵押贷款成本增加，遏制了房地产消费信贷过热的现象。另一方面，英国政府于2004年底通过了《住房法2004》，就如何确保建造足够的低收入群体买得起的“社会性”住房、创建更加公平和良好的住房市场以及加快实现政府关于2010年“体面”住房目标等作出了一系列切实可行的规定，此举有效保障了社会中低收入阶层的住房权益。

　　墨西哥：向低收入阶层倾斜。首先，墨西哥政府通过上调高档住宅土地使用许可申请费和抵押贷款利率、控制贷款规模，以及提高产权评估等行政收费和税收标准等多项举措，抑制高档住宅的开发。其次，政府还通过全国劳动者住房基金机构推动低价房的建设。对于每套房价在15.5万比索(1美元约合11比索)以下的房地产项目，该机构可以低于市场利率2%的水平为开发商提供贷款；中央和各州政府降低甚至免除其获得土地使用许可的费用，同时政府还拨款用于项目周围道路、学校及医疗机构等配套设施的建设。

　　德国：坚持“福利住房”和小户型。所谓“福利住房”，是指由国家资助建造、租金较低、专门租给低收入者的住宅。据统计，战后60年来，德国先后建造了近1000万套“福利房”。另外，德国一直坚持供应小户型住宅。到上世纪末，全国户均住房面积小于100平方米，是西方发达国家中最低的国家之一，这也是德国解决住房问题的一项重要有效的举措。

　　因此，我们要把大力保障中低收入家庭的居住权利放在首位，这也是建设和谐社会的目标。

　　第一，要进一步明确和完善住宅供给制度。“居者有其屋”是人的生存权利，世界各国政府对贫困人口都有住房保障制度，但保障制度的范围和方式各异，其效果也不相同。目前我国的住房保障制度不明确、不完善，实施的效果不理想。住房保障制度范围仅是低保人群还是中低收入者？保障制度的形式是廉租房还是包括经济适用房？目前，实施结果是廉租房覆盖面非常小，连低保人群住房都没有完全解决。以暗补形式提供的经济适用房，公平分配困难，开发商缺乏积极性，难以满足中低收入者的需求。因此，中高收入家庭主要通过市场解决住房问题，中低收入家庭主要通过政府来解决住房问题。“人人有房住不等于人人有住房”，解决中低收入家庭的住房，可以采取多元化的方式。可以扩大安居房的建设规模，可以放宽中低收入家庭购房贴息标准，也可以扩大廉租房享受者的范围，让中低收入者有更多的选择来满足自己的住房要求，而不一定以人人拥有自己的住房为目的。

　　第二，实现供需联动，保证房地产市场的健康、持续发展。众所周知，市场的均衡离不开供给与需求的比配。在房地产市场中，由于政府是城市土地的惟一拥有者，因此，理论上，只要及时捕捉市场信息，通过调整土地的供应量就能调节商品房的供给，实现房地产市场的良性均衡。现实中，房地产商品的供给往往具有3至5年的周期，而市场需求，亦即有购买力的需求，却能在短时间内进出市场，两者存在一定时间差。若要保证市场的长期稳定，则既要调控中长期的供给，又要对短期的需求加以适度引导。在短期内，针对需求的调控是防范短期风险的有效手段。同时完善房地产市场统计信息系统，加快建设房地产价格预警信息系统，促进房地产市场信息公开化。

　　第三，协调中央各主管部门，形成宏观调控合力。实际上，在我国各部门之间互相扯皮、谁也不买谁的账的事情多的是。因此，中央各主管部门对房地产宏观调控的认识要一致，对国务院出台的宏观调控政策要行动一致，形成合力。否则，再出更多的政策也是无济于事。

　　第四，不仅要增加土地供应，而且要检查与督促各地政府落实中低价普通住宅建设用地的投放，促进供给结构尽快改善，满足普通居民购房的需求。同时，要完善土地供给和使用政策，有效利用开发商手中的土地。

　　第五，完善房地产业健康发展的体制环境。房地产宏观调控绩效不佳，而一味地指责地方政府政策执行不力显然是不公允的。地方政府执行政策不力的主要原因是考核政绩的主要指标是GDP的增长，而房地产是拉动GDP的重要动力；地方政府没有好的增加财政收入渠道，而土地是“第二财政”，在考核手段和财政收入体制没有根本的变化之前，一味地指责其政策执行不力无疑属于治标不治本。因此，完善良好的房地产业健康发展的体制环境刻不容缓。一是建立科学的政绩考核指标体系，二是提高政府执行力的效率。

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