香港传真 | “地陷”困局 团结香港基金的追问与答案

观点地产网

2020-04-21 00:35

  • 仅仅找到土地是不够的,还需要把土地准备好。

    观点地产网 多年以来,香港土地房屋供应问题一直十分严峻。

    相较去年仅是对“供应岌岌可危”作出预警,今年团结香港基金发布的《造地建房大落后 官僚繁琐待革新》报告,继续直指问题所在。

    4月20日,团结香港基金召开线上记者会,详细解读过去一年的土地房屋政策研究报告。

    “政府过去一年的土地开发工作几近徒劳,公、私营房屋供应量均堪忧,房屋供应危机将持续恶化。”字里行间,透露出对香港土地及房屋供应前景的深深忧虑。

    基金会因此下调了未来五年的落成量预测,预计未来五年(2020至2024年)私人住宅落成量每年平均只有约1.6万个单位,较此前预测的每年平均1.85万个单位少14%。展望2025至2029年,土地供应将更捉襟见肘。

    公营房屋供应量同样不容乐观,随后十年(2020/21至2029/30年度),公屋供应将出现额外66000个单位的短缺,公屋平均轮候时间估计很快突破六年大关。

    如何纾解当前困局,基金会给出解决问题的关键钥匙——增加生地大规模开发,革新繁琐的土地发展行政程序。

    供应“地陷”

    私楼供应量断崖式下跌于2019年出现,这已经较预期来得早,且丝毫没有谷底回升的迹象。

    报告显示,2019年私人住宅单位落成量仅有14093个,较2018年下跌33%,比政府的官方预测要相差30%。其中,单位数目供应过千的御半山以及单位供应只有数百个的“63 Pokfulam”和逸璟·龙湾的落成日期,皆从2019年推迟至2020年。

    这主要归因于私人住宅建筑工程放缓——由2018下半年开始,发展周期从买地到施工的每个阶段均全面放缓。无论熟地供应、上盖工程动工量,以及预售楼花同意书的批出量,都从过去一两年的高位大幅下跌35%至53%。

    就当下而言,私营房屋预测供应下调的数字并未反映疫情的影响,但影响无疑也是消极的。

    “有不少地盘在2至3月期间停工,目前已经复工,但能否追回进度仍然是未知之数。加上运输物流受阻碍,亦令建筑材料运输至香港有延误。”基金会土地及房屋研究主管叶文祺表示。

    事实上,为解决供应问题,过往在别无他选的情况下不得不依赖土地改划。然而改划过程的不顺畅也在很大程度上导致供应延误,这是供应短缺的主要原因。

    在特区政府“先易后难”的原则下,目前较容易改划的土地大部分已完成改划,剩下的皆为较难处理的个案。而由私人发展商主导的土地改划,则往往因受到种种繁琐的官僚程序而被掣肘,造成延误。

    公营房屋落成延误的情况,在过去五年同样屡见不鲜。报告显示,约有73%的延误项目是建于改划地上。然而不久的将来,大部分已规划兴建的公营房屋单位(61%)将来自改划地,因此公营房屋的落成量预计将会出现更多延误。

    具体来说,公营房屋项目会受改划后的不同后续程序包括设施及土地清理、土地收回与工程研究等所延误,以致无法及时动工。

    记者会上,基金会用实地调查的影像来直观说明“生地”变“熟地”的缓慢进程。以马头角宋皇台道与土瓜湾道的交界位置为例,于2016年4月,该项目分区计划大纲图获得行政长官会同行政会议批准,改划完成。但因地盘范围内的现有政府设施重置影响进度,2019年该原有的公营房屋计划被乐善堂申请以短期租约方式推行过渡性房屋计划。

    面包供应不足情况下,做面粉的面包机运作也每况愈下。

    从报告中可以看出,公营房屋的土地改划进度正大幅减慢——2013年起政府物色216幅可作改划的土地中,仅有3幅于2019年间完成改划,剩余64幅的改划工作仍有待开始。

    此外,让供应陷入“地陷”困局的另一个重要原因,是《长远房屋策略》对香港房屋实际需求量的严重低估。

    以数字为证,2006年至2016年期间,新私人住宅单位的落成量(12.6万个)远远未能满足同期居于私楼单位的人数增加量(51.1万人),这个期间每个私人出租单位的平均人数增幅高达16%。

    “组织预计每年的房屋需求应为6万伙,而非政府预期的4万多伙。”基金会研究员潘灏仪如是表示。

    而《长策》采用现时住户数目增长的推算方式,使得需求数据不合理地偏低,这令供应目标堕入不断被下调的恶性循环中。

    此外值得注意的是,《长策》亦忽略了过去的供应短缺,每年政府在供应上均未达标,短缺的单位不会于下年度追回。经统计,过去7年私人住宅落成量短缺单位高达2.33万个,相当于两个太古城屋苑,而年均1.6万个单位预测落成量并不足以弥补过往的累计短缺。

    如何解困?

    供应断崖式下跌造成的最终结果,便是持续上涨的楼价及不断缩减的人均居住面积。那么,如何纾缓土地供应困局?

    在各新发展区或新市镇发展均出现不同程度延迟的情况下,过往依赖土地改划。但“改划用途对社区影响大,且供应量有限;另外在偏远地区则受到交通限制,无法有效供应”。

    基金会副总干事兼政策研究院主管黄元生进而提出,增加生地大规模开发。最理想的解决方案则是开发新发展区或新市镇,透过综合规划的方式大规模开拓土地资源。

    而要加快现时所有的土地开发项目,措施包括但不限于土地改划、新发展区发展(部分通过土地收回方式进行)、土地共享先导计划、市区重建、铁路上盖发展,以及实行大规模的填海计划。

    仅仅找到土地是不够的,还需要把土地准备好。

    从面粉到面包的过程,革新繁琐的土地发展行政程序,进行“拆墙松绑”亦属当务之急。若发现低效率及繁琐的程序应予以改革,避免削弱私人发展及重建的潜力。

    对此,团结香港基金提出了十项获业界人士广泛支持的建议选项,包括授权一个中央小组,藉此在所有规划及其他土地发展申请中,提供“一站式”的便利措施;明确界定各部门就发展/建筑的审查/批核范围,为不同类型的申请订立法定的审查/批准时限,简化土地契约,避免重复进行公众咨询,设定土地及房屋供应目标,优化补地价的厘定机制等。

    针对“过往政府在公营房屋项目的披露工作极为不足”这一问题,基金会建议,政府应提高公营房屋项目的透明度,令各部门在落实时间表上更有问责精神。通过一站式公开平台,向公众披露各个公营房屋项目的进度,包括有关的土地发展程序、建筑图则提交、建造工程动工期与竣工期等。

    黄元生强调:“解决供应这一核心问题要思考的是,计算我们需要多少的地和楼才能改善人均居住环境;另外,还需要填补过往短缺的供应。”

    《长策》和现实情况存在落差且恶性循环,症结是推算方式无法反映真实住屋需求。若目前的推算方法维持不变,《长策》预测的房屋供应目标预计在未来几年会持续下跌,不利于政府推进各项增加土地供应的计划。

    对症下药,便是通过成立新的《长策》督导委员会,重新检视长远房屋需求的推算方式。

    香港传真 | 一座城市里的地产漫游与画像。

    撰文:林海研,黄子慢    

    审校:徐耀辉



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