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观点意见:房地产税试点实践与经验启示

来源: [ 观点地产网 ]      时间: 14-08-25 16:38

房地产税调节的效果在启动初期不会太明显,因为太明显,引起的社会震动就会比较大。

  大家好,我争取尽量说得简短一点。按照论坛的安排,我用下面这个时间段,谈一下自己怎么样看待上海、重庆两地的房地产税改革试点,和可以总结的一些启示。我知道方方面面非常关注房地产税的试点,在2011年启动这两地试点之后,不同意见、不同的评价有所体现,但是我认为讨论得还不够。我借这个机会,从正面简单勾画一下,我认为应该怎么样了解、认识和分析这两地的试点。

  所谓房产税的试点,涉及的税种严格意义上讲,应该是称为国际上所表述的房地产税,或者不动产税。

  虽然这两个地方试点的细则不尽相同,但是都包含着向标准的房地产税靠拢的取向。简单看一下这两地的特色:从不同的设计来看,上海主要是增量调节,它针对的是本地居民新购两套及以上住房和外地居民的新购住房(对外地户籍还无法取得全国联网的数据,在设计上相对简便,只要是非上海户籍的,你出手购房,就认定为是第二套及以上)。换句话说,你不出手新购住房,这个税就与你没有关系。其政策目标就是侧重于遏制投机炒房行为,稳定房价。而重庆方案的课税对象包括存量的独栋别墅、新购的高档住宅,它更侧重于对豪宅征收特别税,对这个政策目标作解读,就是包括了适当抑制高端消费的政策取向,当然也包括在调节房地产市场的同时,又调节了收入分配这个内容。实际上这两地的试点不能说只调节了哪一项,它们实施的调节都是多方面的,但是侧重点确实有些不同。

  从税率上来看,上海的税率规定为0.6%,但是它还有一个照顾税率0.4%,另外它评估环节后,有一个打7折的规定,所以0.6%的有效税率是0.42%。重庆规定的是从0.5%到1.2%。从实际计税依据来看,两地都是先按照交易价、而不是评估值来征收。这在试点上我认为也无可厚非。上海只涉及增量,所涉及的评估价就是眼下成交的价位,没有必要又做一轮评估。重庆也是考虑先让社会可接受,原来的房子市场价位上怎么样有记录,增值的部分先不考虑。从免税方面来看,上海是按照人均面积60平方米免税;重庆是存量按照每户180平方米免税(也就是说,如果你这个独立别墅是180平米以内,你可以照样不交税),新购高档房是按照扣除100平米以后来征税。

  简言之,在试点中间,上海只是正面涉及增量,但重庆涉及增量之外的高端存量。重庆之所以敢这么做,除了其它的因素之外,也是想趁着重庆还没有走到像上海那样市场高涨的局面,先把覆盖存量的制度框架建立起来。他们摸了底,重庆开始时符合存量征税标准的房子只有3000多套(“花园洋房”即独立别墅,排除了“双拼”、“联排”式别墅)。有人说这种对存量住房的税从未征过,要引起这些住户与政府拼命啊,会引出多少抗税事件啊,但实际上收得挺顺利,99%以上的都收到了,因为这些住独立别墅的人都是成功人士和富豪,犯不上为了一年一万、几万的税去跟政府拼命,那百分之零点几少数没征到的,主要是什么原因呢?就是找不到房主。当然咱们在内部说,你要想把这个事情按照规定往下做,也可设想,三年过后广而告之,各种媒体上政府的信息披露出来:请房主赶快跟政府部门联系,你如果再不联系,欠税的这个不动产充公。这是我纯粹假设的一个情景,但有类似的国际经验可借鉴,意在说明这点问题不是没有解决方案的。

  虽然两地试点的出台存在着激烈的争议和明显的阻力,但是在先行先试的动作方面,他们都切入了实际的改革进程,积累了在这方面前所未有的本土经验,有利于逐渐凝聚共识。而且这两地都有柔性切入的考虑,力度上是有意收敛的,减少对市场的震动,重在搭建基本的制度框架。即使如此,我们还是可以看到,商品房市场上,高端成交量和价位受到趋向沉稳影响。试点运行不久,两地都表现了这方面可以观察到的变化。在这样一个简要观察之后,还要强调,除了这种调节效应之外,特别应看到这种制度变量还影响了人们的心理预期,这种预期上的影响在未来会随着我们的改革进程,在各方互动中间有更多的体现。我感觉社会高度关注房地产税改革,实际上这一心理预期已经在近期产生影响:可注意这一两年来,又加上越来越清晰的全国不动产联网的推进(会在城镇地区先到位),实际上这就促使二手房市场上很多原来看不到供应来源的住房供给,一下子涌进来,近来房地产的市场分化是与此有关的。

  对两地改革实效的评价中,有一些非常明确的批评意见。试点启动不久,就有一种批评是说税收增加不多,另外一种批评是说没有看到房价急速下跌,动静不大,到底起什么作用?其实这都是一些非常表面化的评价。首先如果从住房保有税的角度观察,别那么性急,这个税是按年度征的,全年下来是多少?上海现在已经达到了几十亿的数量级,重庆要少一些(重庆的发达程度比不上上海,虽然它涉及了一些存量,但是它总体调节的是高端),但是不论怎么样,决不是像上半年那种“征不到几个钱”的情况。虽然对于整个国家税收来说,这点钱似乎不算什么,但是我们可以客观地判断,它开了一个头。我们要看到,柔性切入后,经过若干年改革,会看到较大规模收税的可能。在两地房地产税改革试点的最重要的任务,在一定意义上说首先不是简单地收钱,而是要在制度建设上破冰、试水。上海和重庆这样的城市,在中国城镇化发展过程中间,未来“人气”和人口规模还将上升,同时老百姓从中等收入往高收入阶段走,全国今后几十年有差不多有4亿人要从农村区域进入城市区域长期居住。大家可以想想这个潜在的市场和不动产保有环节的税基,应怎么测算。

  还有另外一些收获:比如上海多年来想追求的不动产配置方面的调节目标,包括使新出手买房的人更多考虑周边地区,而不是像过去那样只盯着中心区,“宁要浦西一张床,不要浦东一套房”——多年来都想做这种调节,但是过去的收效不大。这次,这个多年苦恼之处,却被一个小小的杠杆有效地做出了变化。我们注意到上海的房产税率有一个差别,中心区域的税率是0.6%,周边区域的税率可以从低,变成0.4%。这使很多人买房的时候,就选择了周边区域。这可说是在本土实验里,再次证明经济学的基本分析、基本逻辑,是可以理论密切联系实际、解释和指引改革设计的。

  总之,房地产税调节的效果在启动初期不会太明显,因为太明显,引起的社会震动就会比较大。两地试点都是有意相对平缓地切入,但是长远来看,这个改革的效果是可以预期的。

  进一步,我们就要注意到,十八届三中全会明确要求,加快房地产税立法,并适时推进改革,即中央已再次明确了这项改革的指导方针。两地试点形成的探索经验,将成为“加快立法”的本土实践经验,是非常重要的、很宝贵的信息源。现在在加快立法方面,业务部门的解读直接表述为“立法先行”,换一句话说,在立法先行过程中,今年两地试点是不可能再看到其它地方跟进的。而明年估计仍然会按照加快立法的要求,在立法程序上一个环节一个环节向前推。在立法过程中肯定会有很多的争议,在推进过程中我们应该理性讨论,而再往前推的时候,可能还需要避免陷入无休止的太多争论,要在以后的大框架下继续承认允许“大胆试”的某些弹性空间。

  现在改革进入深水区的阶段上,确实必须更注重顶层设计,积极立法。前面一段时间有一种有点“震撼力”的观点,认为上海、重庆两地的试点已经被管理当局废弃,着眼点就是看到了“加快立法”这个说法。但是这个评价我认为是不妥当的,如果把前期的试点和新阶段的立法要求割裂开来,而对两地试点加以否定,是一种在“加快立法”面前不符合改革渐进逻辑和邓小平改革智慧、改革精神的不当解读,实质上是否定推动这一改革的前期努力,以及抹煞试点形成的本土经验对于立法的支持意义。其实这个改革方向已经被历年改革文件和最高决策层的全局部署所锁定,这次在“六十条”文件中再次明确了“加快立法”,是意向于实施改革,动真格。对于这个大方向我们应该有一个认知,企业界应争取在自己的生产经营战略策略里看得远一点:这一两年没有动作,并不意味着以后没有动作。

  另外还有一种疑惑,这也是反复被媒体朋友们提到的:两地的房产税试点是在现有房产税条例基础上国务院批准的试点,到了三中全会《决定》提出要加快房地产税立法,是否是在合法性上对前期的否定呢?不能这么理解,其实对于《决定》中关于房地产税表述的“立法”,应该作一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税,有“法”可依的只有3种,即使这3项有“法”的税,对它相关的法的成熟度、合理性,也是无法作很高评价的,这是一个基本现实。所以我们应该实事求是地看到,现在所说的立法,其实涵盖面不是只覆盖到称为法的规则,而是要从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例,一直到我们法规体系里面仍然有效的官方确定的红头文件、白纸黑字的规则,这些都是我国现行法律体系的组成部分,但我们要努力把立法的层级和水准往上提升,以适应发展的需要。两地试点之所以并不违法,就是因为它是在这个法律法规体系授权链条之内的,而它的现实意义就是提供了先行先试实施创新的宝贵本土经验,应该肯定这种敢为天下先的实践试水,在渐进打开局面过程中的重要意义和作用。以后在加快立法和继续鼓励先行先试方面,也不能做互相排斥的理解,而应该把握为一种合理互动、承上启下的关系。

  把以上这些做一个简要的考察分析之后,我简要归纳一下两地改革的一些启示。在已经明确加快立法、推进改革的方向之下,我们应该注意,在两地试点和各个方面认识和争议中,我们需要往前看,可提出加快立法过程中应该注重考虑的几个要点:

  第一,中国住房保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。媒体的朋友们过去报道我的观点往往只说贾康特别明确和坚定地主张要开征房地产税,但是往往没有跟上说,我同时强调了,在可以预见的相当长时间内,中国不能按照美国那样见一平米征一平米,必须扣除一个免征额,无论多富的人,他的第一单位的消费住房,是应受到免税待遇的,所有人在这个框架下是一律平等的。我认为这是一个很重要的政策要点,是让全体社会成员吃定心丸和相对容易接受这个新制度框架的一个很重要的客观要求。两地的试点足以说明,柔性切入的考虑,对我们通盘改革的可持续,有它的现实意义。

  第二,管理部门应该更开明地披露相关信息。比如不少人质疑这个税这么复杂,能不能解决评估的问题。应该讲,没有问题,中国人并不笨,我们的硬件、软件、整个这方面的技术表现没有问题,而且我们在计算机网络技术和信息处理方面是有可能后来居上的,。前些年“模拟评税”试点可以表明,中国人在技术方面和管理方面不存在推进房地产税时在税基评估、确认、仲裁、技术设计、解决纠纷机制等等方面过不去的硬障碍。

  第三,应该继续允许和鼓励不同利益诉求、意见表达,引导理性讨论。所有的利益诉求都应该有他表达的权利和空间,而大家最该推崇的应该是理性的讨论,各自摆依据、讲道理的过程中,寻求最大公约数,把局部利益和全局利益权衡好,形成现代财政制度应追求的人民群众长远、根本利益的到位。

  最后一点,在房地产税这件事情上我们要学习借鉴美国进步时代的经验。现在在税收方面,房地产税是一个明显的“民主税”,它要放在地方政府层面,而且靠近基层,它和社区老百姓有千丝万缕的联系,这正好调动所有人关心地方政府“钱从哪里来,用到哪里去”,怎么样使政府提高透明程度,提高绩效水平,做好它应尽职的工作。当然,从这个税可联结制度建设来促进政府体系为“公众利益最大化”尽责,正是这样一种制度安排很好的切入点。美国进步时代就是在类似这样的过程中推动税制、预算、法律制度、公共意见表达机制等等建设,克服了它的矛盾凸显制约,没有落入陷阱,而一路走上世界头号强国的地位。中国在加强房地产税立法过程中,应该充分借鉴美国等国在前面的经验,而做好中国人自己制度建设、制度创新的事情。

  这些看法请大家批评指正,谢谢!

  本文为财政部财政科学研究所所长贾康在2014博鳌房地产论坛演讲 经本人审阅刊发

审校:武瑾莹

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