吴立范：美国加州大学洛杉矶分校教授、中山大学岭南学院客座教授

       为什么要讨论中央和地方政府的博弈？

　　为什么我们要讨论所谓中央和地方政府的博弈呢？我觉得讨论这个问题实际上是要确立地方政府，尤其是市一级政府在房地产市场当中的权力。尤其在中国，我们讲到政府的作用势必要讲到中央政府和地方政府分别的权限和它的责任。地方政府在房地产中的作用是必然的，它的权限在我看来有三个原因：

　　房地产市场的特征

　　第一、房地产市场的特征，我们知道房地产这个市场尽管它是一个商品市场，但是它和我们的股票市场有一个根本的区别，这个根本的区别就是房地产市场不是一个统一的、全国性的市场，而是一个分散的、受到地域限制分割的这样一个市场。由于这样一个特点就决定中央政府不可能像调控、监管股票市场一样避开地方政府，直接监管或者干预房地产市场。股票市场我们看到，只要一个证监会就可以了，全国也就两个市场，上海证券交易所、深圳证券交易所，很多国家也只有一个交易所，所以中央的调节可以直接在股票市场上实现，但是房地产上做不到，由于房地产这样一个分割性、局部的特征，它的供求、结构、价格都是随着当地的经济条件、收入水平、文化背景等因素决定的。

　　房地产开发是地方经济和城市发展规划的一个有机部分

　　第二、房地产行业的发展是和城市的规划和城市的发展不可分割的，是城市规划的一个重要的部分，这一点我想是不言自喻的事情。房地产这个行业在政府所涉及到监管的所有行业当中我们可以这样给它下一个结论，这个结论就是它是政府管治最严的一个行业，为什么？就是因为房地产和政府的规划、城市的发展相连。我们看到，当发展商从申请这个楼盘到设计、到规划、到建设、验收，最后到销售，可以说所有的环节都受到政府(地方政府)严格的管理和控制。这个特点其实不是我们现在的特点，这个特点是世界上所有的国家都是如此，我们也不例外，所以我们讲房地产的管治离不开地方政府。

　　当前房地产市场争论的焦点

　　第三、我们看一看当前对房地产的争论，我同意这样一个观点，我们争论的焦点是大家看到地方政府和中央政府如何能够使我们现在的中央调控发生它应有的效果，最主要的关键点在于地方政府，所以我们看到有的时候有这样一个提法，认为是中央政府在目前和地方政府在房地产市场上的博弈是调控和反调控之争，我觉得这个提法是错误的，中央政府和地方政府在房地产业的之争不是调控和反调控之争，换句话说，地方政府并不是反对中央政府的调控，我们看一下最近出台的“国六条”，“国六条”当中规定着新税率的变化、信贷的变化以及银行利率的变化，这些政策我看到各个地方政府(至少是广州市政府)严格的执行，从中央政府5月27号下发文件到地方政府6月1号执行只有三天的时间。我觉得博弈的原因是在于地方政府所不满的是中央政府“一刀切”的做法，这样一个干预，比方说“90平米”、“70%”、“中小户型”，以及什么是经济型的房屋、什么是别墅，等等这些方面确实是有争议，地方政府对中央在“国六条”当中“一刀切”的做法有看法，这是争论的问题，而不是调控和反调控的问题。

　　　博弈实质是确立地方政府在房地产市场中的权力

　　实质的问题在哪儿呢？就是要确立地方政府的权力，随着二十多年来的经济发展，随着房地产市场、房地产行业的发展，地方政府已经在经济上、在财力上相对的独立，尤其是中央和地方的财政分权的体制。所以地方有了发展自己的经济、发展自己的产业、发展自己城市的一个强有力的动力，这个动力我觉得是十分宝贵、十分必要的，可以说没有地方政府的自主、积极、因地制宜的发展创造条件，改善自己的投资环境、居住环境、文化环境，促进城市化的建设和经济发展，没有这样一个动力的话，今天中国整个经济的成就是不可想象的，所以这是一个主流，这是一个根本性。当然，随着这样一个经济的独立，地方政府的财权有了自己的利益，也就增强了它在决定本地区的经济发展，尤其在房地产这样一个特殊性的市场、特殊性的行业有它自己的看法，所以难免会跟中央出现不一致。所以实质性的问题是我们不仅要承认地方政府在房地产市场上积极监管的作用，而且我们应该保护这种作用，要正确的利用或者引导这种作用，那种把中央政府的政策和当地政府的作用混淆起来是错误的，对立起来更是错误的。

　  合理的分级管理模式

　　我以刚才三点说明地方政府是我们房地产市场当中不可缺少的一个监管机制，一个权力，现在我们的问题是究竟什么样的作用，中央政府和地方政府究竟在房地产市场各自的权责范围在哪儿？我想对这个问题先谈一个理想的或者说相对合理的模式。

　　确立地方政府在房地产市场中的地位和作用

　　首先我想介绍一下美国政府中央和地方在房地产市场和房地产行业的分权，大家可以看一下这个图形(图)，美国联邦政府和地方政府的管理权限大概是这样的结构，我们有联邦政府、州政府、市和县政府。我们先看联邦政府，联邦政府对房地产市场的监控表现在两个方面，第一、宏观，是在宏观上对市场进行调控，这个宏观调控指的是经济调控，在美国联邦政府的作用是两个，一个是银行的贷款利率，第二是联邦政府的个人所得税。银行利率的变动和联邦政府的个人所得税的变化所影响的是在市场上的供给和需求的需求方，银行利率的变动直接影响到购买房的人的成本，所得税的变化直接影响到购房人在出售购买房屋时所付的税收，这个我讲的是个人所得税，今天由于时间关系我不想就美国政府的做法做专一的讨论，最近我写了几篇文章，其中讲到香港政府和美国政府的作用。

　　美国联邦政府的第二个作用是对市场、法制，就是联邦政府规制了房地产市场交易的规则和法律、法规，所以，美国的房地产市场是一个成熟的市场，所谓成熟就是它是一个规范、有法可依、违法必究的市场，谁在里面起作用？联邦政府。

　　我们再来看州政府，州政府对市场的作用只是一条，所谓房地产的不动产税，美国的房地产税不是联邦税，是地方政府的税，也就是在州政府决定，是各州决定，美国的50个州，自己的州决定本州的物业税税率，这个税率的变动可以想象得到一定是对房地产的冲击力相当巨大的，这是州政府的作用。

　　我们再来看更低一级的市政府和县政府，这个市政府和县政府我把它叫做微观的监管，什么叫微观的监管？它不像联邦间接的宏观管，而地方政府是直接管，就像我刚才讲的我们现在的这种情况。由于房地产行业、房地产市场关系到本地区、本市居民生活、居住、社会安定的基本条件，由于房地产业关系到我们市将来发展的前景、规划，所以真正去管房地产的在美国不是联邦政府，不是州政府，恰恰是这些市政府的官员们，他们的积极性最高，他们直接插手管。怎么管？规划，这是他基本的一条，再一个是建筑准则，我们都想象不到，在美国的一个市政府管房子管到什么程度，你厕所用什么材料，你的房顶用什么样的瓦，这些不是发展商想怎么做就怎么做的，权力在哪儿？市政府。你盖什么样的房子，面积多大，都有一系列的规定，都要经过验收，甚至我自己买了房子，我的后院很大，我想在后院再加一间小房子都得经过市政府的批准，你说这个地是我的，不行，政府必须要管你。我们可以理解，为什么？因为尽管这个房子是你的，但是因为你做了这样一个变动，你把你的油漆跟别人漆的不一样，你把你的房子搞的完全不合我们社区的环境，你的邻居不满意了，就影响到我们房子的价值，因为房子的价值不是一个孤立的东西，是一个环境的价值。所以这个房子的权力真正在谁的手里？在地方政府的官员手里。

　　在美国联邦政府、地方政府之间没有矛盾、没有冲突、没有博弈，有点像我们的铁路警察，各管一段，你管你的、我管我的。我们这里看到，需求通过间接的控制在联邦政府手里，供给谁来控制？地方政府。当然我讲的供给只是从影响房地产业的角度来说的，实际上美国的供给完全是市场决定的，像美国每个月都统计这个月新房子的建筑量是多少，统计准许证，谁给你准许证？就是那些市一级的官员，你要符合他的条件把一定会发给你的，所以他没有博弈，没有像我们现在这个问题。

　　另外一个联邦政府的功能是公共住房系统，因为公共住房系统是市场之外的系统，不是市场范围之内，这一点我不想多讲，但是我想给大家提醒的一点是，在美国谁负责公共住房系统？不是市政府、不是州政府，是联邦政府，换句话说联邦政府出钱，联邦政府直接参与关于公共住房的资金、设计提供帮助，房屋购买、建造80%以上来自于这个，当然具体的过程由于时间关系就不详细说了。

　　现在我们来简单规划一下国内的分工体系，中央政府和地方政府，中央政府的作用应该是类似于美国联邦政府的作用，也就是说宏观调控、制度调控，这个制度指的是房地产机制的健全形成，使这个交易、使这个市场是一个公平的、透明的，是由供求双方来决定的，这是联邦政府的责任。

　　关于宏观的管理，当然对我们来说政府的管理也是利率的管理和税收的管理，但是我们这个税收不是个人所得税而是销售税，从最近中央的几个文件措施来看。它主要的作用也应该在于住房的需求上面，无非是要刺激穷人，帮助低收入人的住房需求，限制投资性的和投机性的住房需求。

　　我这里指的地方政府可以说是市政府的概念，我把市政府划到了市场里面去了，现在中国的情况在哪儿？我们的市政府实际上屁股的一半是在市场上，另一半在市场的外面。它在市场的这一半起的什么作用呢？起到土地供给的作用，因为中国目前土地的经营权、所有权是在地方政府手上，所以地方政府一方面用它自己的公用地，或者是征收来的土地、拆迁来的土地拿来做土地的供给和供给房地产商，在这样一个市场上进行交换。

　　另一方面我们的地方政府也是通过土地供应和城市的规划、建筑条例来规范、引导房地产商在当地的发展和建筑，这是地方政府我们现在的情况，但是在我觉得，跟刚才我们看到不一样的就是由于国内的地方政府具有土地的控制权和出售管理，他的土地权是代表全民，政府的土地从哪儿来的？从法律的意义上说是每个公民的，它是全民所有的，因此它代表这个土地，由于他代表这个土地，所以它就应该承担低收入人群的住房保障的责任。

　　如果我们按照这样一个环境，这样一个作用，我们有没有冲突呢？也没有冲突，我们有没有中央政府和地方政府的博弈呢？我觉得也没有，我们肯定会发挥到地方政府的积极性。

　　这是我提出的一个设想，要实现这个功能，中央和地方需要两个条件，第一、房地产市场的竞争机制健全，信息披露完整和法规法制规范。这是我们现在需要大力改善提高的。第二、需要一个有效地对政府本身的制约和监管的机制。政府去管房地产商，政府的权限是中央赋予的，政府的全线是当地的民众赋予的，换句话说，我们就应当需要一个监督、约束，从中央的角度、从本地城市居民的角度对它的制约。这两个条件恰恰是在目前我们房地产市场上、我们在房地产的监管上、政府的作用上都不具备的，因此我们才出现了一系列的中央政府和地方政府的博弈。中央政府和地方政府博弈的原因在哪儿？在于政府功能在某种意义上的失效，如果没有这个失效，我们没有问题。

　　政府权力失效—博弈的原因

　　三个不对称

　　我们从地方政府来看失效在哪儿，地方政府的失效表现在它既作为运动员又作为裁判员出现在市场上，而它作为裁判员、运动员这个身份的时候，我们现在还没有一个实际的、有效的机制来约束它，我们实际上有没有？没有。这就导致了地方政府功能的失效，这个失效表现在三个方面，我把它叫做三个不对称，第一个不归陈是当房价上升时，政府供应土地获得的边际收益与相应增长的边际成本不对称，也就是说边际收益大于边际成本，这一点大家看的很清楚，有很多报道。政府在房价上升的时，土地的出让费用和税收已经是房价的50%，这个50%是30%左右的土地出让金和20-30%的跟房屋交换、交易有关的税收和费用相加。政府在这个市场上是一个垄断的地位，所以这个不相称造成了第一点不平衡。

　　第二、政府征地的收入与对拆迁户的征地农民的补偿不对称，及边际收益大于边际补偿。根据国土资源部经过证实，几乎所有在土地上的违法行为都没有例外的和地方政府相关，这不奇怪的。

　　第三、政府提供低收入家庭住房保障的成本与其所产生的社会效益不对称，费时费力，大量的投入，从某种意义上来说这政府的一个包袱，一个没有回报的包袱，有回报，这个回报是最低下层群众生活的改善和社会的安定，即边际成本大于边际社会效益。

　　这三个不对称造成了地方政府有意识、无意识的行为向房地产商的利益倾斜，由此我遇到了下面这个问题，为什么公众对政府出售土地国有资产和其他国有资产，会采取两种截然相反的态度？什么意思？当我们看到政府把一个固定资产的设备，把政府的企业出售的时候我们听到的是什么声音？政府贱卖，国有资产流失。当我们看到政府把土地出售的时候，我们听到什么声音？政府垄断、抬高地价，成为众矢之的。我不知道大家想过这个问题没有，为什么？难道地价这个资产作为国有资产就不应当高价出售吗？很多人把这个理由归罪于我们的招拍挂，卖高价，至少这是一个片面的观点。

　　土地卖高价，土地的高价说明什么？第一，土地的高价说明城市经济发展水平，土地价格越高，城市经济发展水平越高，这是一个标志，我想没有人会否认这一点。土地的高价同时也会降低至少是抑制房地产的暴利也好、利润也好，一定会抑制。如果这个城市看到自己的土地低价出售，一定是对国有资产、对我们土地资源的浪费，同时也是对出让土地的农民和拆迁户利益上的损失，因为拆迁户的利益是和土地的价值连在一起的，我当时讲它不相称，但它一定是提高的。所以我可以举出很多的理由来说明土地高价的利处、优点要远远超过土地高价带来的坏处，我不是说土地高价没有负作用，但是肯定的说，土地的高价不是一件坏事，就像我们要把其他国有资产出售一样，越高越好。大家可能要问，你说不是卖高价造成的问题，那问题在哪里？在我看来，问题不是这个土地应不应该出高价，而是土地高价出售以后的这一部分收入的再分配，如果这个再分配是有利于公众的利益，越高越好，如果这个再分配侵犯了公众的利益，当然情况就不一样了。

　　现实如何呢？毫无疑问，我们现在的土地出让金的收入是地方政府所得，政府拿到土地出让金的这一部分收入除了一部分支付拆迁户、农民的补偿金以外，大部分用于城市基础设施的建设、规划，所谓的“九通一平”，投资环境的改善，这样环境的改善势必会增加土地的价值，形成整个当地的文化、社会交通、环境保护等等方面，应当说是一个正面作用，是一个有利的作用，如果我们处理的好的话，它就是一个良性循环，何乐而不为呢？但是这个作用是间接作用，也就是说它造福于居住在这个城市的每一个人，不管你买不买房子，如果我们再把这个问题很直接的分配来看问题就出来了。问题就是直接的这一部分出让金，第一、我们看到的是无数全额通过房产的价格转让给消费者，消费者不高兴了。第二、土地出让金的这一部分用于补偿拆迁户、征订农民的费用远远不足，他们的利益受到侵犯，他们要抗议。第三、由于土地出让金是房产价格的一部分，因此而带来的房产价格的提高，这个提高所造成的目前一部分中低收入的职工人被驱逐出房地产，成为所谓的无能力购房一族，加剧了城市的贫富差距。

　　总体而言，直接的分配值得城市的民众感觉到我们在饱尝了房地产的土地出让金的提高、房地产价格提高的痛苦之后并没有得到直接的实惠，因此产生了不满，产生了抱怨，原因在此，而并不是价格太高。

　　香港就是个很好的例子，香港的土地出让金价格很高，房价也很高，为什么？问题不大，这是值得我们考虑的一个问题，原因在我看来只有一条，香港政府做的聪明，它比较好的处理了这部分收入，用来干什么？我花大的本钱、大的力量建立一套公众住房体系。所以香港的政府它现在提供香港城市居民的住房有多少？三百万人，三百万的家庭，占到全香港总人数的30%。所以香港政府一方面拿到了高的土地出让金，另一方面它自己本身是世界上最大的房地产商，我就解决你这些穷人，30%的人住在政府的房子里，矛盾解决了。我们现在的问题就出在这一点上。

　　中央政府的冲突—调控的目标与手段相悖

　　再看一下中央政府，刚才我讲了一个观点，中央政府的决策是对的，是代表民意的，我觉得要加一点，政府政策的愿望是符合民意的，但究竟中央政府的每一个政策是不是代表民意？这一点还值得分析。我刚才讲了，由于地方政府在房地产市场中起了这么大的作用，它的利益在向房地产商倾斜，老百姓怨恨、不满，发泄到中央政府去了，因为地方政府的官员是由中央任命的，所以中央政府是替地方政府埋单，刚才说的一系列问题谁来埋单？中央政府。所以中央政府一方面和地方政府要一致、稳步的发展，但稳步在社会容忍的范围。另一方面，现在出的问题、矛盾由中央政府埋单，所以它要有一定的政策来制约地方政府，中央政府手里的牌有几张呢？我觉得有两张，第一张：宏观调控，第二张：所谓的行政干预，一刀切，管你理解不理解。宏观调控我们看了，从前两年开始一直到今天，收效没有看到，所以中央政府现在手里的牌也就一张，量化，具体到这些本来属于地方政府的权责范围，比方说什么样的房子应该盖好，房子的比例应该是过大，中低型的户型是怎么样，别墅应该怎么定？本来这些事情应该属于地方政府的权限，因为只有地方才知道我这个地方应该盖什么，中央不可能知道，所以我们这么多年失败的经验就在于此，因为中央也不是一个完美的，所以用中央的手段会引起新的矛盾，所以引起中央和地方政府争执就在与此。

　　中央政府看到地方政府控制不住的时候，中央政府是往计划倾斜，现在建设部忙于定义，90平方米是什么意思，什么样的房子是经济房，能定义的清楚吗？另外由于政策的干预也有一定政策的风险，再加上人民银行看到中央的风险，建议取消预防的预售制，建设部不赞成。我们今天看“国六条”也可以看到有冲突的地方，所以中央政府也不是一个经过深思熟虑经过论证的，它有它的问题。

　　在这样一个中央决策也有它自己问题的情况下，我们柴出现所谓地方和中央博弈的问题，存在这个矛盾，存在相互之间的分歧。

　   解决博弈的思考

　　最后我想简单讲一下我对这个问题的看法，如何解决博弈的思考，解决的办法我觉得还是中央的“国六条”，标本兼治，我们要治标也要治本，什么是标？这一系列的量化指标都是标，都是中央政府在地方政府现在职能不到位，功能倾斜失效情况下的一种替代的、暂时性的行政干预的作为。在目前来说作出这样的政策有没有他的合理性？当然是有的，但同时它也有一定的矛盾，并且承担了整个房改失败，或者说房地产业的萧条，谁来承担这个责任？中央政府，因为你直接干预了。这让我想到了中国的股票市场，在2001年以前，证监会对股票市场从上市开始到一系列，甚至连上市公司股票的定价都要去干预，都要由它来决定，你做这样的干预，看到市场出现波动，马上出来讲话，给一个信号，干想影响市场，结果我们看到什么？每次中央出来的信号效力只有一天，为什么？市场是市场。所以证监会现在已经聪明了很多，他们做的很好，从2001年以后一句话不说了，你市场要去涨就涨，你要跌我让你跌个够，我们看到中国的上证指数从2400点一直跌到1000点，要在过去中央政府不干预是不可能的事情，但我们现在做到了，证监会不再做任何的干预，为什么？这个风险谁来承担？这本来就是投资，这本来就是市场，谁承担谁去买股票，政府的责任是告诉大家增强主体的风险意识，而不是去代替它们，你也代替不了，所以我们现在的股票市场成熟了很多。房地产也同样，我想政府干预带来的坏处、成本在很多情况下要大于好处。

　　解决中央和地方政府博弈的根本出路是从制度上建立一个制度，自下而上的制衡机制。只有本地的公众、民众他们最了解自己本地的发展，最有说话权，影响最大。这是从地方政府来看，由光有中央政府干预逐渐变为自下而上的制衡机制。地方政府负责的时候，你不让他去管，你不让他去建设他也要去做，从中央政府来看也同样存在一个和地方政府利益协调的问题，也同样存在中央决策的有效性、科学性的问题，也存在着一个制度上制约的问题，没有制约的政府不是一个有效的政府。

　　中央和地方政府的分权是多少年的矛盾，毛泽东早就说过，两个积极性也就是分权要优越一个积极性分权。所以我们现在看到集权的苗头，中央尤其一些决策部门应当在政策的制定上要慎而又慎，考虑到各方的利益，因为重要现在已经是处于有民众的利益、有政府的利益、有发展商的利益，我们一个好的决策就是要让各个利益集团发表他们的意见，参与这样一个决策过程，而不是去排斥、想办法去抵消它们。这就是中央现在提出来的所谓的科学发展观，所谓的建设一个和谐社会的根本利益所在。